의회정치의 현장│① 다른 정당, 같은 정책

2019-04-22
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좋은 민주주의를 위해서는 입법부가 위임받는 권한을 제대로 행사하는 것이 중요하다. 이와 같은 시각에서 의회정치 현장에서 본 살아있는 정치를 전하려 한다. 

국회에 대한 이해가 좀 더 깊어지는데 도움이 되었으면 좋겠다. 국회는 오늘도 일하고 있다.


「의회 정치의 현장」을 연재하며

“국회에 대한 불신을 없앨 수 있는 방법은 뭔가요?” 누가 물으면 “국회에 대한 불신이라는 말을 안 쓰면 됩니다.”라고 답한다. 우리 사회에서 국회만큼 욕을 많이 먹는 곳도 없을 것이다. 밤낮없이 열심히 일하건만 칭찬은 가뭄에 콩 나듯 듣고, 비난은 장마철 콩나물 자라듯 듣는다. 정치가 중요하다고 말하는 사람들조차 국회(의원)에 대해서는 쉽게 비난하며, 그것이 정의롭고 공익적인 일이라고 착각한다. 국회에 대한 불신이 가중되어 입법부의 권한을 줄였을 때 나타날 사회적 결과는 어떤 것일까? 강자들의 권한은 더 강해지고, 약자들의 권리는 더 줄어들 것이다. 입법부가 가진 모든 권한은 시민의 대리자로서 부여받은 것이다. 좋은 민주주의를 위해서는 입법부가 위임받은 권한을 제대로 행사하는 것이 중요하다. 이와 같은 시각에서 의회정치 현장에서 본, 살아 있는 정치를 전하려 한다. 국회에 대한 이해가 좀 더 깊어지는 데 도움이 되었으면 좋겠다. 국회는 오늘도 일하고 있다.


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의회정치의 현장 ①
다른 정당, 같은 정책

글쓴이 ㅣ 박선민


‘침’으로 암 발생 가능성을 알 수 있다면

작년 연말, 미루고 미뤘던 건강검진을 받았는데 유방에 이상 소견이 있다는 통지가 왔다. 처음에는 덤덤했다. 자꾸 감기에 걸리더라니, 그게 징후였나 싶었다. 조직 검사 후 결과를 기다리는데, 그제야 마음이 어수선했다. 암이라면 직장은 어쩌고 집안일은 어쩐다. 비용도 걱정스러웠다. 다행히 섬유선종으로 판명 났다. 당분간은 정기검진만 성실히 받으면 된다. 근 한 달간의 긴장이 풀렸다.


만약 ‘침’으로 암에 걸릴 가능성을 확인할 수 있다면? 많은 이들이 검사에 응할 것이다. 암 검진 후 결과가 나오기까지 전전긍긍했던 시간을 생각하면 나 역시 검사를 받아 보고 싶다. 위험을 예측할 수 있다면 사전에 대비할 수도 있지 않을까.


유전자 분석은 더 이상 소설 속 이야기가 아니다. 우리나라에서도 2016년부터 의료 기관을 통하지 않고 유전자 검사를 직접 의뢰할 수 있다. 혈액이나 타액 등을 진단 키트에 담아 업체에 보내면 유전자 검사를 해준다. 아직 ‘암’과 같은 질병은 분석 대상이 아니다. 소비자 직접 의뢰(Direct to Consumer, 이하 DTC) 유전자 검사는 체질량지수, 콜레스테롤, 탈모, 노화 등 질병과 직접 관련이 없는 12개 항목만 허용하고 있다.1) 유전자를 통한 질병 검사는 아직 의학적·과학적 신뢰성이 충분히 확보되지 않았기 때문이다.


사실 인간의 유전자는 그렇게 단순하지 않다. 암 유발 유전자가 있다 하더라도 반드시 암에 걸리는 것은 아니다. 우울증과 연관이 있다고 알려진 유전자는 동시에 긍정적 기능도 한다. 피부 노화에만 20~30개의 유전자가 관여한다고 한다. 아는 것보다 모르는 게 더 많은 영역이다. 물론 언젠가 기술은 훨씬 더 발전할 것이다. 다만, 오늘은 그날이 아닐 뿐이다.


나의 유전자 정보가 돈벌이 수단으로

유전자 검사는 신중해야 한다는 것이 그동안 중론이었다. 시민들의 ‘건강 불안’을 활용한 영리 행위를 막을 수 없기 때문이다. 유전자 검사는 ‘돈’이 되는 사업이자, 불평등의 정도가 첨예하게 드러나는 영역이기도 하다. 실제로 한 업체는 유전자 분석 결과를 바탕으로 운동 처방과 영양 관리를 해주는 개인 맞춤형 건강관리 프로그램을 내놓았는데, 호텔 헬스클럽이 건강관리 컨설팅을 맡았다. 이런 식의 고액 상품 개발은 지금도 얼마든지 가능하다. 앞으로 동네 헬스클럽에서 디엔에이(DNA) 맞춤형 다이어트 법을 찾아 준다고 광고할 날도 멀지 않았다. 고급화든 대중화든 나의 유전자 정보가 민간 업체의 돈벌이 수단으로 활용된다는 점은 같다.


‘의료’는 생명과 직결되기에 ‘영리 추구’에 일정한 제약을 두고 있다. <의료법>상 영리 병원, 의료 광고, 의료 기관의 환자 유치가 원칙적으로 금지되어 있는 것도 같은 맥락이다.2) 개인의 의료 관련 정보는 가장 민감한 정보로 취급하고, 함부로 활용하지 못하도록 엄격하게 관리하고 있다.3) 유전자 정보는 더욱 그렇다. 그래서 인간과 인체 유래물 등을 연구하거나, 배아나 유전자 등을 취급할 때 인간의 존엄과 가치를 침해하거나 인체에 위해를 끼치는 것을 방지하기 위하여 <생명 윤리 및 안전에 관한 법률>을 별도로 두고 있다.


생각해 보자. 나의 유전자 정보는 나만 궁금해 하는 것이 아니다. 보험회사는 어떨까? 나를 채용하려는 회사는? 반대로, 당신도 타인의 정보를 알고 싶을 것이다. 결혼하려는 상대, 태어날 아이, 당선을 놓고 다투는 정치인 등 범주는 다양하다. 무분별하게 확대할 경우 사회에 미칠 부정적 영향이 크다. 따라서 제한된 환경에서 과학적·의학적 신뢰를 쌓아 가는 것이 중요하며 활용 범위도 희귀 난치성 질환 치료 등 공적 영역이 우선되어야 한다. 기술의 놀라운 발전이 순기능을 하도록 충분히 깊게 논의해야 한다.


문지기를 피하는 방법, ‘실증특례, 임시허가’

하지만 관련 업계는 더 빨리, 더 많은 항목을 적용하고 싶어 한다. 이들은 현재 허용된 12개 항목을 질병 포함 150여 개로 늘려 달라고 줄기차게 요구해 왔다. 이를 막아 온 것이 ‘국가생명윤리심의위원회’(아래 생명윤리위원회)다. <생명 윤리 및 안전에 관한 법률>에 따라 만들어진 대통령 소속 위원회로 국민의 생명 보호와 안전을 위한 ‘문지기’ 역할을 한다. 보건복지부도 생명윤리위원회의 의결 없이 마음대로 유전자 검사 항목을 늘리지 못한다.


그런데 최근 관련 업계의 바람이 이루어졌다. 주무 부처인 보건복지부가 아니라 산업통상자원부에서 연구 명목으로 길을 열어 준 것이다. 비의료기관인 민간 업체가 처음으로 위암・대장암・폐암・간암・파킨슨병 등 13개 질병에 대해 DTC 유전자 분석을 할 수 있게 되었다.4) 문지기가 성문을 열지 않자 옆문으로 출입시킨 꼴이다. 연구 목적이라지만 한 번 열린 문은 닫히지 않을 것이다.


이에 항의하며 생명윤리위원회 신영전 위원(한양의대 교수)이 공개적으로 대통령께 보내는 사직서를 제출하고 사퇴했다.


신 위원이 ‘의료 영리화’의 일환으로 지목한 사업은 하나 더 있다. 과학기술정보통신부가 조건부 실증 특례5)로 허가한 ‘손목시계형 심전도 장치’를 활용한 심장 관리 서비스다. 중증 심장질환자에게 손목에 착용하는 심전도 측정기기를 제공하고, 기기 정보를 의사가 점검하여 내원을 안내하는 등 대면 진료 없이 환자 상태를 파악한다는 것이다.


이 같은 형태의 ‘의사-환자 간 원격의료’는 현행 <의료법>에서 엄격히 금지하고 있다. 의료인은 의료 기관 내에서 의료업을 하는 것이 원칙이다. 다만 컴퓨터, 화상통신 등 정보 통신 기술을 활용하여 먼 곳에 있는 의료인에게 의료 지식이나 기술을 지원할 수 있도록 열어놓았는데, 이는 어디까지나 '의료인' 사이에 이루어지는 것이다.6) 원격의료를 의사-환자로 확대하는 <의료법> 개정안이 18대부터 19대, 20대 국회에 이르기까지 매번 제출되었지만 의료 영리화에 대한 우려 때문에 통과되지 않았다. 야당이었던 민주당의 역할이 컸다.


정부는 이번에 허가된 ‘손목시계형 심전도 장치’ 서비스는 의사의 진단과 처방이 포함되지 않기 때문에 원격의료가 아니라고 주장한다. 그러면서도 <의료법>과 충돌한다는 지적을 피하기 위해 ‘실증 특례’를 부여했다.


게다가 이 장치는 식품의약품안전처로부터 인증도 받기 전이었다. ‘인증 전’이라는 것은 안전성, 유효성이 검증되지 않았다는 의미다. 새로운 기술이나 서비스는 알려지지 않은 위험이 있을 수 있고, 과실이 발생해도 그게 과실인지 아닌지 알기도 어렵다. 이를 검증하기 위해 허가 절차를 두고 있다. 지금까지 의료 영역에서 선(先) 허가, 후(後) 평가는 허용되지 않았다. 정부는 실증 특례와 임시 허가제를 통해 이를 무너뜨렸다.7)


규제 프리존과 규제 샌드박스법의 차이는?


 
<사진 설명> 문재인 대통령은 2018년 7월 19일 분당서울대병원에서 진행된 <혁신 성장을 위한 의료기기 분야 규제 혁신 및 산업 육성 방안> 발표장을 방문, 재계의 의료 영리화 추진 요구에 대해 ‘규제 혁신’으로 화답했다. 출처_청와대.


문제의 발단은 문재인 대통령이 직접 들고 나온 <규제 샌드박스법>이다. 이 법은 신기술‧신산업 분야의 새로운 제품이나 서비스에 대해 일정 기간 기존 규제를 면제하거나 유예시켜 주는 제도를 말한다. 샌드박스(sandbox)는 아이들이 안전하게 놀 수 있는 한정된 크기의 모래 놀이터에 빗댄 용어로, 2015년 영국 금융감독원에서 혁신 금융 서비스에 ‘규제 샌드박스’를 도입한 것이 시초라고 한다.8)


정부는 신기술·신산업의 빠른 변화에 대응하기 위해 ‘규제 혁신’이 필요하다고 한다. 경총은 이를 ‘규제 개혁’이라고 부른다(박근혜 정부는 ‘규제 완화’라고 했다). 작년 6월 한국경영자총협회(이하 경총)는 9개의 혁신 성장 규제 개혁 과제를 기획재정부에 건의했다. 여기에는 영리 병원 설립 허용, 원격의료 규제 개선 등이 포함됐다. 경총은 의료 산업에 대한 규제 개혁이 이루어질 경우 18만7천~37만4천 개의 일자리 창출 효과가 있다고 주장했다. 또한 규제 개혁은 ‘정부의 혁신 성장을 이끄는 핵심 정책’이라며 ‘과감하고 지속적인 추진’을 당부했다.


약 한 달 뒤인 7월 19일, 문재인 대통령은 행동으로 화답했다. 분당서울대병원에서 진행된 <혁신 성장을 위한 의료기기 분야 규제 혁신 및 산업 육성 방안> 발표장을 방문해 “의료기기 산업에서 규제 혁신을 이뤄 내면 다른 분야의 규제 혁신도 활기를 띨 것”이라고 밝혔다. 청와대는 “규제 혁신을 통한 혁신 성장 실현을 강조하기 위한 문 대통령의 첫 현장 행보”라고 설명했다.


이후 관련법은 일사천리로 통과된다. <행정규제기본법>, <정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법>, <산업융합촉진법>, <금융혁신지원특별법>, <규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법> 등 규제 샌드박스 5개 법안이 통과됨에 따라 규제 신속 확인, 실증을 위한 특례, 임시 허가 제도가 새롭게 도입됐다.


기업들은 신제품과 서비스에 대하여 규제 존재 여부와 규제의 내용에 대해 언제든지 문의하고 안내를 받을 수 있는데, 만약, 30일 이내에 회신이 없을 경우 규제가 없는 것으로 간주된다. 이게 규제 신속 확인 제도다. 또한 기존 법령에 의해 허용되지 않는 기술이라도 일정 기간, 특정 구역, 정해진 규모 안에서는 안전성 검증을 거치지 않아도 판매가 가능하다. 실증을 위한 특례다. 마지막으로 임시 허가는 관련 규정으로 인해 사업화가 지체되는 경우 일정한 조건 하에서 조기에 시장 출시가 되도록 허가해 주는 제도다. 심의 절차와 유효기간은 실증을 위한 특례와 동일하며, 임시 허가 기간 내에 관계 부처는 반드시 법령을 정비해야 한다.9) 전반적으로 ‘우선 허용, 사후 규제’가 적용된다. 기존 제도와 관계없이 먼저 허용하고, 사후에 문제가 생기면 규제한다는 것이다.


‘의료 영리화’와 이를 뒷받침하는 규제 완화에 대한 재계의 요구는 문재인 정부 들어 처음 있는 일이 아니다. 이명박·박근혜 정부는 <서비스산업발전기본법>을 통해 농업과 공업을 제외한 거의 모든 영역을 ‘서비스산업’으로 규정하여 규제를 풀어 주고자 했다. 이 법이 시민사회 진영과 야당의 강한 반발에 부딪혀 통과가 어려워지자 등장한 것이 <지역전략산업 육성을 위한 규제 프리존의 지정과 운영에 관한 특별법>(규제 프리존법)이다. 특정 지역을 지정해 규제를 대폭 완화하겠다는 것인데, 특정 지역이 수도권을 제외한 14개 시도였으니 사실상 전국을 ‘프리존’으로 만들려는 것이다.


당시 이 법은 통과되지 못했다. 야당이었던 민주당이 막았기 때문이다. <서비스산업발전기본법>과 <규제 프리존법>에 대한 문제 제기의 핵심은 시민의 생명·안전·환경을 위험에 빠뜨릴 수 있다는 점이었다. 정부는 ‘규제 샌드박스’가 지역이 아니라 개인·사업자가 신청한 사업에 대해 규제를 풀어 주는 방식이므로 ‘규제 프리존’과 다르다고 주장한다. 그러나 무엇이 달라진 것인지 알 수 없다.


무엇보다 이 법들의 가장 큰 문제는 현행 법령을 위반하더라도 허가할 수 있는 포괄적 권한을 행정부에 부여한 것이다. 이는 국회 스스로 입법권을 포기하는 것이다. 행정부에 이렇게 강력한 권한을 부여한 법은, 내 기억엔 없다.


정치를 통해 경제를 바꿀 수 있어야 한다

이처럼 재계의 요구가 시민들의 이익이나 공적 가치와 충돌하는 경우, 보수정당이 집권했을 때에는 야당인 민주당과 시민사회 진영이 함께 막았다. 지금은 민주당이 재계의 요구를 수용하면, 야당인 보수정당이 반대할 이유가 없다. 문제의 심각성은 여기에 있다.


집권 정당을 교체해도 정책이 동일하다면 선거의 의미는 어디서 찾아야 하는가? 경제 정책을 시민들이 선택할 수는 없다. 시민들이 선택하는 건 정당이다. ‘다른 정당’을 선택했음에도 경제정책에 변함이 없다면, 시민들은 정치의 효용성을 느끼지 못하게 될 것이다.


상황은 변할 수 있고, 그에 따라 정당의 정책도 변경될 수 있다. 정치에서 타협은 죄가 아니다. 하지만 적어도 과거에 반대했던 정책을 추진할 때에는 포장만 바꿔 다른 상품이라고 우길 것이 아니라, 바뀐 정책의 방향과 그 필요성에 대해 충분히 설명해야 한다. 그것이 기업의 이익과 관련된 것이라면 더욱 그렇다.


기업은 드러내 놓고 권력을 행사하지 않는다. 기업은 겉으로는 정치의 비위를 맞추고, 대통령에게 정중한 예를 갖추며, 집권당에 충성하는 듯하다. 그렇게 국가권력 뒤에 숨어서 정책에 개입한다. 기업이 입법부를 통하지 않고 청와대와 직접 만남으로써 자신들이 원하는 정책을 추진하고자 했을 때의 문제점은 박근혜 정부 때 충분히 증명됐다. 여전히 국가권력과 기업권력이 분리되지 않고 하나로 작동한다면 위험은 과거의 사례에 머무르지 않을 것이다. 경제정책은 대통령이 대기업 총수와 만나서 추진할 것이 아니라 정당과 입법부를 통해 추진해야 한다. 보이지 않는 권력이 행사되면 대의 민주주의는 왜곡된다.


민주주의라면 정치를 통해 경제를 바꿀 수 있어야 한다.

우리가 바꾸고 싶었던 것은 식당 간판이 아니라 요리사의 요리다.


<끝>


주석

1) 체질량지수(3), 중성지방농도(8), 콜레스테롤(8), 혈당(8), 혈압(8), 색소침착(2), 탈모(3), 모발굵기(1), 피부노화(1), 피부탄력(1), 비타민C농도(1), 카페인대사(2) *검사항목명(유전자 수)

2) 「의료법」 제27조(무면허 의료행위 등 금지)제33조(개설 등)제56조(의료광고의 금지 등) 참조. 의료법을 통해 의료기관의 개설, 의료행위, 의료 광고 등을 엄격하게 제안하고 있다.

3) 의료법제19조(정보 누설 금지) ① 의료인이나 의료기관 종사자는 이 법이나 다른 법령에 특별히 규정된 경우 외에는 의료·조산 또는 간호업무나 제17조에 따른 진단서·검안서·증명서 작성·교부 업무, 제18조에 따른 처방전 작성·교부 업무, 제21조에 따른 진료기록 열람·사본 교부 업무, 제22조제2항에 따른 진료기록부등 보존 업무 및 제23조에 따른 전자의무기록 작성·보관·관리 업무를 하면서 알게 된 다른 사람의 정보를 누설하거나 발표하지 못한다.

4) (만성질환 6개) 관상동맥질환, 심방세동, 고혈압, 2형당뇨병, 뇌졸중, 골관절염/ (호발암 5개) 전립선암, 대장암, 위암, 폐암, 간암/ (노인성질환 2개) 황반변성, 파킨슨병

5) *실증을 위한 특례 : 관련 법령이 모호하고 불합리하거나 제한규정 등으로 사업화가 어려운 신제품과 서비스에 대해 일정한 조건 하에서 기존 규제의 적용을 받지 않는 실증 테스트 (국무조정실 규제혁신제도팀 보도자료. 2018.10.8)

6) 「의료법」 제33조제1항

7) *실증특례’ : 새로운 제품․서비스를 사업화하기에 앞서 안전성 등에 대한 시험․검증이 필요한 경우, 기존 규제에도 불구하고 제한된 구역․기간․규모 안에서 테스트를 할 수 있도록 해주는 우선 시험․검증 제도

**임시허가 : 안전성 측면에서 검증된 신제품․서비스의 시장출시를 위해 일정한 기간 동안 임시로 허가를 부여하는 선 출시허용, 후 정식허가 제도

***실증특례는 법령에 규정된 허가기준·규격·요건이 모호하거나 기존의 기준·요건을 적용하기가 곤란한 경우뿐 아니라 타 법령에서 금지하는 경우에도 특례를 신청할 수 있지만, 임시허가는 타 법령에서 금지하는 경우에는 신청이 불가능함. (산업통상자원부 보도자료. 2019.2.11)

8) 국회도서관 (미국·일본 규제샌드박스 입법례. 2019.4.17)

9) 국무조정실 규제혁신제도팀 보도자료 (2018.10.8)


박선민  l 보좌관

민주노동당이 처음으로 국회의원을 배출했던 2004년 이래 줄곧 보좌관으로 일하고 있다. 진보정당 최장수 보좌관이자 유일한 여성 보좌관이다. 정치가 좋아져야 약자들의 권리도 보장된다는 믿음을 버팀목 삼아 단단한 널빤지에 못을 박는 심정으로 일하는데, 때때로 망치를 집어던지고 싶어 한다. 다행히 왼손이 오른손을 붙잡고 있다. ‘유머 있는 정치인이 얼마나 있느냐’를 ‘좋은 민주주의’의 기준으로 삼고 있으며, ‘그럼에도 불구하고, 소수의 약자를 위해 싸우라’는 말을 즐겨 쓴다. 『복지국가 여행기: 스웨덴을 가다(2012), 불편할 준비(공저, 2018)를 썼다.