3장 저출생 대응 정책, 의의와 한계를 넘어서
[사진 출처 : 연합뉴스 tv]
저출생-초고령 사회는 예견되어 있다. 한국의 저출생 현상은 세계가 주목할 정도로 심각한 수준이다. 물론 한국 정부가 손 놓고 있었던 것은 아니다. 전문가들의 의견을 청취하고, 예산을 조정하고, 각종 정책을 수립하고 실행해왔고, 지금도 정치인들은 서로가 저출생을 해결하겠다며 경쟁하고 있다. 그러나 합계출산율이 당장 오를 것이란 희망을 발견하긴 어렵다. 점점 더 최악의 수치로 치닫고 있는 것이 오늘날 현실이다.
그럼에도 정부의 저출생 대응 정책이 모두 실패했다고 단정할 순 없다. 역대 정부가 추진해온 저출생 대응 정책은 한계도 명확하지만, 동시에 정책이 포괄하고 있는 여러 사회 영역의 긍정적인 변화를 도모해오기도 했다. 이러한 저출생 대응 정책의 명암을 제대로 살펴보고 평가해야 한다. 그래야 향후 대안에 대해서 실질적으로 논의할 수 있기 때문이다.
인구증가 전략의 실패를 인정하고, ‘인구감소 사회 준비’와 ‘양육의 사회화를 통한 장기적 관점의 인구관리’라는 투 트랙 전략을 제안하고자 한다. 우리 사회는 아직 실패하지 않았다. 그러나 인구위기를 돌파하기 위한 가능성의 시간 역시 얼마 남지 않았다.
지난 18년 동안 약 380조 원의 세금을 저출생 극복에 쏟아 부었다. 2006년부터 네 차례에 거쳐 저출산•고령화 기본계획을 수립해 운영했고 예산 규모는 계속해서 증가해왔다. 그러나 합계출산율 0.72명. 이것이 한국 역대 정부의 성적표다. 밑 빠진 독에 물 붓고 있었던 것이 아닌가. 이것이 언론과 미디어가 말하는 한국 저출생 대응 정책에 대한 일반적인 평가다. 합계출산율의 증가라는 구체적 목표에 실패했으니 박하게 평가하면 틀린 말은 아니다. 그렇다고 해서 ‘저출생 정책 무용론’에 동의하는 사람들이 많은 것은 아니다. 한국 정부가 무능했을 뿐이지, 제대로만 하면 합계출산율을 올릴 수 있다는 것이 일반적인 믿음이다.
한국 정부 무능론에 동의한다면 결론은 둘 중 하나다. 첫째는 유능한 정부를 수립하는 것이고, 둘째는 정부로부터 독립된 저출생 대응 컨트롤 타워를 만드는 것이다. 그리고 많은 사람들은 후자를 지지하는 분위기다. 유능한 정부를 수립하기 위해서는 유능한 대통령을 잘 뽑아야 하고, 총선 때 유의미한 타협을 이끌어낼 수 있는 여당과 협치와 비판의 기능을 잘 수행하는 야당을 선출해야 하는데, 지금의 한국 정치로선 기대하기 어려워 보이긴 하다. 정권이 누구에게 있든 흔들리지 않고 저출생 대응에 일관적으로 최선을 다할 수 있는 전문가들의 컨트롤타워를 만들자는 주장이 더 설득력 있는 것도 사실이다. 인구문제 대응을 전담하는 부처를 만들자는 주장이 저출생 대응의 주된 역할을 해왔던 여성가족부 폐지 논란과 얽히면서 정쟁만 남는 과정을 보면 더욱 그렇다.
하지만 전문가들로 이루어진 컨트롤타워가 생기고 저출생 대응 정책을 일관되게 추진하기만 하면 합계출산율을 올릴 수 있을까. 아니, 그 전에 한국 역대 정부의 저출생 대응 정책은 정말 무능하기만 했을까? 정부의 무능이 아니라, 합계출산율을 올리기 위한 방향성 자체가 잘못된 것은 아니었을까? 만약 그렇다면 정부나 컨트롤타워의 문제가 아니게 된다. 저출생 현상을 바라보는 우리 사회의 관점을 바꿔야 하고, 대안에 대한 새로운 합의가 우선이다.
저출생 대응 예산, 정말로 부족한 것이 문제인가
정부의 저출생 대응 정책을 비판하는 가장 큰 논거는 예산 규모의 부족이다. 여태까지 380조 원이나 썼는데 예산이 뭐가 부족하다는 것이냐? 정부의 저출생 대응 예산이 “뻥튀기”됐다는 것이다. 저출생 대응 예산은 출산과 양육 영역에만 한정되어 있지 않다. 우리나라는 저출생 극복에 간접적으로나마 영향을 미치는 모든 부처의 정책을 저출생 대응 정책 범주에 포괄적으로 묶어낸다. 그렇다보니 정책에 대해 실질적으로 시민들이 체감하는 효과는 미미할 수밖에 없다. 예를 들어 2023년 저출생 현상을 해결하기 위한 예산은 약 48조 원인데, 그해 태어난 출생아 23만 5천여 명에게 1인당 2억 원씩을 지급할 수 있는 규모다. 차라리 출생아 1인당 2억 원씩 준다고 하면 정책 효과가 나타날 텐데, 이름만 “저출산 예산”이고 실제 실행되는 정책 내용은 별 관련이 없다는 비판이다.
정부가 말하는 저출생 대응 예산 중에 생뚱맞은 내용이 없는 것이 아니다. 2022년 저출산 대응 예산 항목에는 22억 원으로 책정된 프로스포츠 우수 인재 발굴 사업, 40억 원 규모의 만화•웹툰 관련 산업기반 조성사업 등이 포함되어 있는데, 특정 산업 영역을 지원하는 예산이 저출생 해소와 관련성이 높은지는 의문이다.
그러나 반대로 선뜻 저출생 대응 예산이 아니라고만 하기엔 어려운 사례들도 다수 존재한다. 군인 및 군무원 인건비 지원(987억 원), 청년내일채움공제 사업(2조 7115억 원), 스마트 교육 인프라 및 학교 설비 설치 지원(1조 8293억 원) 등이 같은 해 저출생 대응 예산으로 분류됐다. 그런데 국민 절반 정도가 병역의 의무를 이행하고 있는 나라에서 군인에 대한 인건비를 지원한다는 것, 청년 노동자들을 위한 공제 사업, 열악한 교육환경을 개선하기 위한 사업 등이 과연 저출생 현상 대응과 무관한가?
저출생 현상은 단순히 청년들을 탓할 것이 아니고 사회구조에 원인이 있으며, 즉흥적인 지원책이 아니라 장기적 관점으로 사회구조가 변해야 해결할 수 있다고 모든 전문가들이 말하고, 다른 선진국들도 그렇게 하지 않았나? OECD 기준으로 저출생 대응 예산은 육아 및 보육에 직접적으로 지원하는 것을 말하는데, 한국만 뻥튀기한다는 비판도 별 의미는 없다. 앞서 언급했듯 스웨덴이나 영국은 정부가 출산율에 개입하지 않는다는 공식 입장임에도 실제로는 다양한 사회복지 정책으로 대응하고 있다. 중요한 것은 예산 규모에 대한 포장지가 아니라, 실질적인 예산의 목적과 효과에 있다.
한국의 저출생 대응 예산 규모가 작다는 비판으로 다시 돌아가 보자. 특히 언론과 미디어는 출산과 양육에 대한 현금지원 정책의 부족을 가장 큰 원인으로 지적한다. 그런데 한국의 출산과 양육에 대한 현금지원 정책이 과연 부족한 걸까?
우리나라 월 평균 자녀양육비는 자녀가 1명일 경우 대략 68만 원~95만 원 정도이다. 소득별로 차이는 있지만 고소득층이라 분류할 수 있는 중위소득 160% 이상의 월 평균 자녀양육비도 1인당 108만 원 정도다.1) 현재 시행하고 있는 출산가정에 대한 현금지원제도를 보자. 부모급여(0세는 월 70만 원에서 100만 원, 1세는 35~50만 원 지급)-가정양육수당(6세까지 10~20만 원) -아동수당(만 7세까지 월 10만 원)-출산 바우처(100만 원)와 지자체별 현금지원 등에 더해 윤석열 정부가 2025년부터 시행하겠다고 한 육아휴직 급여는 월 최대 250만원(3개월 이후 150만원)에 달한다. 또한 정부의 발표내용에 따르면 만 5세까지 무상돌봄 시스템을 만들고, 만 11세까지 국가보육책임주의를 완성하겠다는 구상이다. 이 구상이 실현된다면 최소한 만 11세까지 양육 과정에서 재정적 부담은 최소화될 것이고, 출산 직후 현금지원 금액은 평균 양육비보다 더 많은 것이 객관적 현실이다.
1) 2004년 가계조사 동향자료(이성림), 2010년 가계조사 동향자료(신윤정•김지연), 2021년 가족과 출산조사(박종서) 참고
물론 자녀를 양육하는 경제적 비용이 실제 육아에 지출되는 금액만 있는 것은 아니다. 부모가 아이를 양육하는 부담과 노력을 경제비용으로만 따질 수도 없을 것이다. 전체 양육비의 36%를 차지한다는 사교육비를 고려하지 않을 수도 없다.2) 하지만 그럼에도 불구하고 현금지원 정책이 적다고 타박할 정도의 규모는 아니다. 만약 월 250만 원 이상의 직장을 다니는 맞벌이 부부가 아이를 출산하고 둘 모두 육아휴직을 신청해 받는다면, 첫 달에 받는 현금성 지원 금액은 600만 원이 넘는다. 이는 우리나라 월 평균 자녀양육비의 10배에 가깝다!
2)한국보건사회연구원 ‘2021년도 가족과 출산 조사’
이러한 현금지원 정책은 최근 들어 강화되고 있는 방향성이다. 그래서 그 결과 또한 아직은 미지수다. 다만 정부가 저출생 현상이 사회구조와 연결되어 있다는 원인 진단과 출산 및 양육에 대한 현금지원을 확대해야 한다는 두 가지 비판 모두를 수용하고 있다는 것만은 분명하다. 비단 윤석열 정부만 그러했던 것은 아니다. 국민들의 신뢰 여부를 떠나 역대 정부는 인구정책에 관해 전문가들의 비판적 의견을 수용해가며 끊임없이 변화를 도모해왔다.
3장 저출생 대응 정책, 의의와 한계를 넘어서
[사진 출처 : 연합뉴스 tv]
저출생-초고령 사회는 예견되어 있다. 한국의 저출생 현상은 세계가 주목할 정도로 심각한 수준이다. 물론 한국 정부가 손 놓고 있었던 것은 아니다. 전문가들의 의견을 청취하고, 예산을 조정하고, 각종 정책을 수립하고 실행해왔고, 지금도 정치인들은 서로가 저출생을 해결하겠다며 경쟁하고 있다. 그러나 합계출산율이 당장 오를 것이란 희망을 발견하긴 어렵다. 점점 더 최악의 수치로 치닫고 있는 것이 오늘날 현실이다.
그럼에도 정부의 저출생 대응 정책이 모두 실패했다고 단정할 순 없다. 역대 정부가 추진해온 저출생 대응 정책은 한계도 명확하지만, 동시에 정책이 포괄하고 있는 여러 사회 영역의 긍정적인 변화를 도모해오기도 했다. 이러한 저출생 대응 정책의 명암을 제대로 살펴보고 평가해야 한다. 그래야 향후 대안에 대해서 실질적으로 논의할 수 있기 때문이다.
인구증가 전략의 실패를 인정하고, ‘인구감소 사회 준비’와 ‘양육의 사회화를 통한 장기적 관점의 인구관리’라는 투 트랙 전략을 제안하고자 한다. 우리 사회는 아직 실패하지 않았다. 그러나 인구위기를 돌파하기 위한 가능성의 시간 역시 얼마 남지 않았다.
지난 18년 동안 약 380조 원의 세금을 저출생 극복에 쏟아 부었다. 2006년부터 네 차례에 거쳐 저출산•고령화 기본계획을 수립해 운영했고 예산 규모는 계속해서 증가해왔다. 그러나 합계출산율 0.72명. 이것이 한국 역대 정부의 성적표다. 밑 빠진 독에 물 붓고 있었던 것이 아닌가. 이것이 언론과 미디어가 말하는 한국 저출생 대응 정책에 대한 일반적인 평가다. 합계출산율의 증가라는 구체적 목표에 실패했으니 박하게 평가하면 틀린 말은 아니다. 그렇다고 해서 ‘저출생 정책 무용론’에 동의하는 사람들이 많은 것은 아니다. 한국 정부가 무능했을 뿐이지, 제대로만 하면 합계출산율을 올릴 수 있다는 것이 일반적인 믿음이다.
한국 정부 무능론에 동의한다면 결론은 둘 중 하나다. 첫째는 유능한 정부를 수립하는 것이고, 둘째는 정부로부터 독립된 저출생 대응 컨트롤 타워를 만드는 것이다. 그리고 많은 사람들은 후자를 지지하는 분위기다. 유능한 정부를 수립하기 위해서는 유능한 대통령을 잘 뽑아야 하고, 총선 때 유의미한 타협을 이끌어낼 수 있는 여당과 협치와 비판의 기능을 잘 수행하는 야당을 선출해야 하는데, 지금의 한국 정치로선 기대하기 어려워 보이긴 하다. 정권이 누구에게 있든 흔들리지 않고 저출생 대응에 일관적으로 최선을 다할 수 있는 전문가들의 컨트롤타워를 만들자는 주장이 더 설득력 있는 것도 사실이다. 인구문제 대응을 전담하는 부처를 만들자는 주장이 저출생 대응의 주된 역할을 해왔던 여성가족부 폐지 논란과 얽히면서 정쟁만 남는 과정을 보면 더욱 그렇다.
하지만 전문가들로 이루어진 컨트롤타워가 생기고 저출생 대응 정책을 일관되게 추진하기만 하면 합계출산율을 올릴 수 있을까. 아니, 그 전에 한국 역대 정부의 저출생 대응 정책은 정말 무능하기만 했을까? 정부의 무능이 아니라, 합계출산율을 올리기 위한 방향성 자체가 잘못된 것은 아니었을까? 만약 그렇다면 정부나 컨트롤타워의 문제가 아니게 된다. 저출생 현상을 바라보는 우리 사회의 관점을 바꿔야 하고, 대안에 대한 새로운 합의가 우선이다.
저출생 대응 예산, 정말로 부족한 것이 문제인가
정부의 저출생 대응 정책을 비판하는 가장 큰 논거는 예산 규모의 부족이다. 여태까지 380조 원이나 썼는데 예산이 뭐가 부족하다는 것이냐? 정부의 저출생 대응 예산이 “뻥튀기”됐다는 것이다. 저출생 대응 예산은 출산과 양육 영역에만 한정되어 있지 않다. 우리나라는 저출생 극복에 간접적으로나마 영향을 미치는 모든 부처의 정책을 저출생 대응 정책 범주에 포괄적으로 묶어낸다. 그렇다보니 정책에 대해 실질적으로 시민들이 체감하는 효과는 미미할 수밖에 없다. 예를 들어 2023년 저출생 현상을 해결하기 위한 예산은 약 48조 원인데, 그해 태어난 출생아 23만 5천여 명에게 1인당 2억 원씩을 지급할 수 있는 규모다. 차라리 출생아 1인당 2억 원씩 준다고 하면 정책 효과가 나타날 텐데, 이름만 “저출산 예산”이고 실제 실행되는 정책 내용은 별 관련이 없다는 비판이다.
정부가 말하는 저출생 대응 예산 중에 생뚱맞은 내용이 없는 것이 아니다. 2022년 저출산 대응 예산 항목에는 22억 원으로 책정된 프로스포츠 우수 인재 발굴 사업, 40억 원 규모의 만화•웹툰 관련 산업기반 조성사업 등이 포함되어 있는데, 특정 산업 영역을 지원하는 예산이 저출생 해소와 관련성이 높은지는 의문이다.
그러나 반대로 선뜻 저출생 대응 예산이 아니라고만 하기엔 어려운 사례들도 다수 존재한다. 군인 및 군무원 인건비 지원(987억 원), 청년내일채움공제 사업(2조 7115억 원), 스마트 교육 인프라 및 학교 설비 설치 지원(1조 8293억 원) 등이 같은 해 저출생 대응 예산으로 분류됐다. 그런데 국민 절반 정도가 병역의 의무를 이행하고 있는 나라에서 군인에 대한 인건비를 지원한다는 것, 청년 노동자들을 위한 공제 사업, 열악한 교육환경을 개선하기 위한 사업 등이 과연 저출생 현상 대응과 무관한가?
저출생 현상은 단순히 청년들을 탓할 것이 아니고 사회구조에 원인이 있으며, 즉흥적인 지원책이 아니라 장기적 관점으로 사회구조가 변해야 해결할 수 있다고 모든 전문가들이 말하고, 다른 선진국들도 그렇게 하지 않았나? OECD 기준으로 저출생 대응 예산은 육아 및 보육에 직접적으로 지원하는 것을 말하는데, 한국만 뻥튀기한다는 비판도 별 의미는 없다. 앞서 언급했듯 스웨덴이나 영국은 정부가 출산율에 개입하지 않는다는 공식 입장임에도 실제로는 다양한 사회복지 정책으로 대응하고 있다. 중요한 것은 예산 규모에 대한 포장지가 아니라, 실질적인 예산의 목적과 효과에 있다.
한국의 저출생 대응 예산 규모가 작다는 비판으로 다시 돌아가 보자. 특히 언론과 미디어는 출산과 양육에 대한 현금지원 정책의 부족을 가장 큰 원인으로 지적한다. 그런데 한국의 출산과 양육에 대한 현금지원 정책이 과연 부족한 걸까?
우리나라 월 평균 자녀양육비는 자녀가 1명일 경우 대략 68만 원~95만 원 정도이다. 소득별로 차이는 있지만 고소득층이라 분류할 수 있는 중위소득 160% 이상의 월 평균 자녀양육비도 1인당 108만 원 정도다.1) 현재 시행하고 있는 출산가정에 대한 현금지원제도를 보자. 부모급여(0세는 월 70만 원에서 100만 원, 1세는 35~50만 원 지급)-가정양육수당(6세까지 10~20만 원) -아동수당(만 7세까지 월 10만 원)-출산 바우처(100만 원)와 지자체별 현금지원 등에 더해 윤석열 정부가 2025년부터 시행하겠다고 한 육아휴직 급여는 월 최대 250만원(3개월 이후 150만원)에 달한다. 또한 정부의 발표내용에 따르면 만 5세까지 무상돌봄 시스템을 만들고, 만 11세까지 국가보육책임주의를 완성하겠다는 구상이다. 이 구상이 실현된다면 최소한 만 11세까지 양육 과정에서 재정적 부담은 최소화될 것이고, 출산 직후 현금지원 금액은 평균 양육비보다 더 많은 것이 객관적 현실이다.
1) 2004년 가계조사 동향자료(이성림), 2010년 가계조사 동향자료(신윤정•김지연), 2021년 가족과 출산조사(박종서) 참고
물론 자녀를 양육하는 경제적 비용이 실제 육아에 지출되는 금액만 있는 것은 아니다. 부모가 아이를 양육하는 부담과 노력을 경제비용으로만 따질 수도 없을 것이다. 전체 양육비의 36%를 차지한다는 사교육비를 고려하지 않을 수도 없다.2) 하지만 그럼에도 불구하고 현금지원 정책이 적다고 타박할 정도의 규모는 아니다. 만약 월 250만 원 이상의 직장을 다니는 맞벌이 부부가 아이를 출산하고 둘 모두 육아휴직을 신청해 받는다면, 첫 달에 받는 현금성 지원 금액은 600만 원이 넘는다. 이는 우리나라 월 평균 자녀양육비의 10배에 가깝다!
2)한국보건사회연구원 ‘2021년도 가족과 출산 조사’
이러한 현금지원 정책은 최근 들어 강화되고 있는 방향성이다. 그래서 그 결과 또한 아직은 미지수다. 다만 정부가 저출생 현상이 사회구조와 연결되어 있다는 원인 진단과 출산 및 양육에 대한 현금지원을 확대해야 한다는 두 가지 비판 모두를 수용하고 있다는 것만은 분명하다. 비단 윤석열 정부만 그러했던 것은 아니다. 국민들의 신뢰 여부를 떠나 역대 정부는 인구정책에 관해 전문가들의 비판적 의견을 수용해가며 끊임없이 변화를 도모해왔다.