3장. 정치, 정치답게 제대로 하자

1. 시민 분열의 양극화 정치 대신 연합 정치의 길 열자

“김) 민주화 이후의 민주주의는 협의제와 다수제의 혼합체제로 운영되었다. 1987년 대통령 선거에서 압도적 승자가 나오지 않은 것이 긍정적으로 작용했다. 1988년 국회의원 총선 결과 여소야대가 된 것도 좋은 계기가 되었다. 집권당이 소수당이 되면서 국회 운영을 야당과 협의제 방식으로 진행하길 바랐기 때문이다. 의사 진행의 절차는 여야 협의가 원칙이 되었다. 상임위원장을 포함해 국회의 자리는 제1당이 독식할 수 없게 되었다. 국회 내 발언권을 포함해 모든 것은 각 당의 의석을 기준으로 배분되었다. 우연한 계기로 이루어진 일이지만, 결과적으로 보면 이행기 단계의 민주주의를 조기에 안착시키는 좋은 효과를 낳은 게 아닌가 싶다.”

“박) 1990년 삼당합당을 통해 정치 전반을 다수 지배로 운영하고자 하는 역전 시도가 있기는 했다. 하지만 1992년 총선에서 다시 여소야대가 복원됨으로써 협의제 전통은 오히려 더 움직일 수 없는 불문율이 되었다. 삼당합당은 나쁜 의도로 추진되었을지 모르나, 좋은 결과를 낳았다. 권위주의 구체제를 이끌었던 군사정권이 야권의 온건파들과 국가 권력을 분점했다는 사실 때문이었다. 그런 점에서 삼당합당은 민주화 이후 연합 정치의 한 기원이 되었다. 동시에 군부 권위주의로의 회귀는 집권 연합 내부로부터도 허용될 수 없는 제어 장치를 갖게 되었다. 그 덕분에 중남미의 민주화 이후와는 달리 한국은 안정된 민주화 이행을 지속할 수 있었다.”

“김) 여야 정치세력 사이의 협의주의의 전통이 자리잡은 것과 함께 대통령 단임제의 효과도 컸다고 본다. 군부 권위주의를 잇는 세력이 단임제에 묶여, 무리한 욕심을 내기 어렵게 되었기 때문이다.”

“박) 단임제가 한국 민주주의 발전에 미친 긍정적 효과를 최장집 교수만큼 강조한 학자도 없다. 군부가 민주화 이후 정치에서 점차 약화되고 소멸할 수 있는 것에는 대통령 단임제의 보이지 않는 역할이 있었다. 그 덕분에 국가-시민사회, 행정부-입법부 사이의 견제와 균형이 성장한 것도 좋았다. 전통적인 사회운동과 더불어 시민운동이 새롭게 발달하는 데도 기여를 했다. 대통령 권력이 정당과 의회를 지배하지 못하게 하는 당정분리 원칙도 좋은 효과를 낳았다. 대통령 단임제가 아니었다면 김대중-노무현 대통령으로 이어지는 야당으로의 수평적 정권교체가 조기에 평화적으로 이루어지기 어려웠을 것이다. 선거를 통해 평화적으로 정권이 야당으로 교체된 것의 선한 효과는 말할 수 없이 컸다. 야당의 집권은 한국 민주주의 발전에 결정적이었다. 이제 누구도 민주주의가 아닌 방식으로는 자신들의 정치적 야심을 실현할 수 없게 된 것이다.”

“김) 그러다가 2008년을 기점으로 한국 민주주의는 양극화 정치 시대로 급변하게 되었다. 그 이전까지 작동하던, 여-야, 행정부-입법부, 국가-시민사회 사이의 균형체제가 깨지기 시작한 것이 아닌가 한다.”

“박) 이명박 후보와 한나라당이 같은 시기의 대선과 총선을 통해 압승을 거둔 것 때문에 협의주의 정치가 위험에 처하게 되었다. 기존의 박빙 대선은 끝났다. 정동영 민주당 후보는 거의 두 배 가까운 표 차로 낙선했다. 여소야대 체제도 끝났다. 야당인 민주당이 전체 의석의 27%에 불과한 81석을 획득하는 것에 그쳤다. 정치적 균형은 무너졌고 권력의 오만이 시작되었다.”

“김) 이명박 행정부가 주도했던 18대 국회는 ‘입법 100일 작전’과 한미FTA 및 종편 관련 ‘입법 전쟁’으로 시작했다. 전직 대통령에 대한 무리한 조사는 누구도 원치 않는 비극적 결과를 낳았다. 여야의 전면전이 시작되었고, 싸움은 의회 밖 촛불집회로 확대되었다. 야당의 반대와 시민사회의 항의가 결합된, 이른바 ‘이중의 정치 사이클’이 본격화된 것이다. 그 결과 이명박-한나라당 정부의 독주 체제는 조기에 제어되었다.”

“박) 행정부 수장을 뽑는 대선과 입법부 구성을 결정하는 총선에서 제아무리 큰 차이로 승리했지만, 그렇다고 야당 없는 의회정치는 지속 가능하지 않음을 당시의 촛불집회가 보여주었다. 결국 여야는 ‘국회 선진화법 체제’를 만들 수밖에 없었는데, 이는 집권당 중심의 다수주의와 소수당 중심의 협의주의 사이의 타협에 가까웠다. 의안 및 예산안 자동 상정, 패스트트랙 등 다수당의 요구와 직권상정 제한, 필리버스터 등 소수 정당의 비토권 사이의 ‘정치적 교환’이 이루어진 것이다. 그뒤 통진당 사태 등에도 불구하고 19대 국회 내내 국회 선진화법 체제는 잘 유지되었다.”

“김) 박근혜 행정부에서 선진화법 체제에 대한 대통령의 공격이 시작되었다. 대통령의 거부권 행사와 지지자 동원 정치, 그리고 뒤이은 청와대의 공천 개입에 의해 기존의 당정분리 체계는 붕괴의 위기에 몰렸다.”

“박) 하지만 역시 청와대 독주 체제는 성공하지 못했다. 청와대의 공천 개입 부작용으로 당은 분열했고 20총선에서 집권당은 패배했다. 그 뒤에 다시 터져 나온 2016년 촛불집회는 새로운 변화의 계기를 제공했다. 친박 공천을 통한 대통령의 역전 시도는 일차로 20대 총선의 참패와 다당제의 등장으로 좌절되었다. 20대 국회에서 협의주의 정치는 회복되었다. 여기에 더해 촛불집회가 결정적인 역할을 했다.”

“김) 연합 정치의 새로운 전기가 될 수 있었다는 점에서 2016년 촛불집회는 특별했다. 박근혜 청와대 정부는 붕괴했다. 대통령의 탄핵과 파면도 이어졌다. 촛불집회가 진보는 물론 상당수의 보수 시민이 참여한 특징을 가졌던 것도 특별했다. 그렇지 않았더라면 집권당 내 의원들이 탄핵 정치동맹에 가담하기는 어려웠을 것이다. 입법부에서의 탄핵 가결은 여야를 가로지르는 탄핵 찬성파가 주도했다. 이로써 사실상의 ‘정치적 대연정’이 실현되었다. 이는 사회적으로나 정치적으로 합의 민주주의의 토대가 될 수 있는, 매우 희귀한 경험이 아닐 수 없었다.”

“박) 2017년 조기 대선으로 집권한 문재인-민주당 정부 앞에는 두 개의 길이 있었다. 하나는 탄핵 정치동맹을 유지하며 구체제 개혁을 공동으로 추구하는 길이다. 이를 새로운 연합 정치의 길이라 부르기로 하자. 다른 하나는 탄핵 정치동맹을 붕괴시키고 여야 일대일 체제를 복원해 정국 주도권을 행사하는 길이다. 이를 정치 양극화 내지 일방적 다수주의로의 퇴행의 길이라 부르기로 하자. 문재인·민주당 정권은 후자의 길을 선택했다. 제3당(국민의당)에 대한 전면 공격을 통해 호남을 탈환했다. 적폐청산을 앞세워 거대 양당 중심의 대결 구도를 복원했다. 2018년 지방 선거를 거치며 국민의당과 바른정당 등 중간 정당이 소멸의 길로 접어들면서 한국 정치는 전보다 더 나빠진 ‘양극화된 양당제’로 퇴행했다. 순식간에 이루어진 일이었다.”

“김) 더 강화된 청와대 비서실 정부의 등장도 문제였다. 민주당과 청와대 사이의 관계는 (수평적) 당정분리에서 (수직적) 당정통합으로 전환되었다. 대통령의 열성 지지자를 통해 집권당을 통제하는, 박근혜 대통령도 성공하지 못했던 일에 성공했고 ‘비서실이 주도하는 체제’는 다시 등장했다. 그에 따라 여론이 다시 적대적 두 진영으로 분열되었고, 이번에는 보수 태극기 집회가 대대적인 대중동원에 성공했다.”

“박) 그 이전까지는 야당과 사회운동의 결합을 특징으로 하는 진보적 대중동원이 거리를 지배했으나, 이제는 그에 대한 일종의 ‘대항 모델’로서 보수적 대중동원 또한 강력한 영향력을 갖게 되었다. 이로써 한국 민주주의는 완전히 새로운 단계로 접어들었다.”

“김) 진보적 대중동원과 보수적 대중동원의 본격적 경쟁체제는 ‘양극화 정치 - 양극화 사회 – 양극화 시민’을 강화시키는 진영 대립의 시대로 접어들게 했다. 감염병 비상시국 때문에 수면 아래로 내려갔지만, 향후 양극화 정치는 시민사회 안에서도 양극화된 대중동원을 심화시킬 것인바, 정치만이 아니라 공동체 또한 붕괴시킬 수 있는 위험 요인이 아닐 수 없다. 이런 상황에서 다수주의를 지속하는 것이 과연 한국 정치와 한국 사회에서 더 크고 넓은 개혁을 가져올까 아니면 더 큰 분열과 적대를 가져올까? 후자, 즉 더 큰 분열과 적대일 것 같다.”

“박) 대통령과 집권당이 국정 운영을 독점하고 국회를 일방적으로 이끄는 다수 지배체제는 해결할 수 없는 갈등만 심화시킨다. 다수 지배 정치가 더 많은 개혁을 이뤄낼까? 아니다. 협의주의 정치가 이루어진 시기에 더 많은 변화와 개혁이 이루어졌다. 여소야대 때가 결과적으로 더 많은 변화를 성취했다. 집권파의 입장에서는 어떻게든 야당과의 합의를 해야 했고, 정치의 방법을 사용해야 했기 때문이다. 민주화 이행기에 해당하는 13대 국회의 4당체제나 대통령 탄핵을 안정적으로 이끈 20대 국회의 3.5당 체제가 대표적인 사례다. 오히려 과반수 1당이 다수주의를 밀어붙인 18대와 21대 국회는 의미 있는 성과보다 여야 간 불모의 흥분과 싸움만이 있었다. 말뿐인 협치 말고 정당 간 책임 있는 연합 정치를 말해야 한다. 연합 정치, 연합 정부는 현대 민주주의의 상수다.”

“김) 대통령제라서 연정은 안 되지 않을까?” 

“박) 그렇지 않다. 대통령제에서도 연립정부의 빈도는 단독정부의 빈도보다 많다. 연정의 결과도 나쁘지 않다. 정치학자들의 조사에 따르면, 1996년부터 2009년 사이 대통령제를 채택하고 있는 63개 민주주의 국가를 분석한 결과 소수 여당의 출현 빈도는 442번이었고, 그 가운데 연립정부 구성의 사례는 전체의 56.6%인 250번이나 있었다. 조사 대상의 사례에서 연정의 긍정적인 효과는 뚜렷했다. 예컨대 표현의 자유와 책임성, 정부 효율성, 법의 지배 등에 있어서 연정의 사례는 과반 여당의 단독 정부보다 통치 효과가 나은 것으로 조사된 것이다. (홍제우, 김형철, 조성대, 2012, “대통령제와 연립정부 : 제도적 한계의 제도적 해결” 한국정치학회보, 46집, 1호). 최근의 연구 역시 대통령제 하에서 단일정부보다 연립정부가 ‘행정부 견제’ 기능과 ‘정부 위기’ 대응 능력이 더 우월한 것으로 조사되었다. (안용흔, 2018, “대통령제에서의 다수정부, 소수정부 및 연립정부의 정치·경제적 수행력 연구,” 국회 운영위원회 정책연구용역과제). 연정은 다원주의 정치를 좀 더 적극적으로 제도화하는 길을 열어 준다. 민주주의란 무엇인가? ‘정당 간 경쟁과 연합’을 통해 일하는 정치체제다. 민주주의 본래의 정의에 가깝게 정부 운영하는 것이 필요하다.“

“김) 연합을 야합으로 보는 것은 시대착오적이다. 우리 현실에 맞는 한국형 연합 정치를 구현하는 것이 과제일 뿐, 연정을 유럽의 내각제에서나 가능한 것처럼 말하는 것은 맞는 말이 아닌 것 같다. 민주주의를 중단 없이 35년째 하는 우리 현실에서 낡은 정치 방식만 고수할 이유도 없어 보인다. 우리 현실에서도 이상적인 형태는 아니었지만, 의미 있는 연정 실험이 있기도 했다. DJP 연합 덕분에 소모적 이념논란 없이 6.15 남북정상회담을 하고 기초생활보장제를 포함해 사회복지 기반을 다질 수 있었다. 노무현 대통령의 대연정 시도 또한 재평가될 때가 아닌가 싶다. 이런 전통으로부터 벗어나 박근혜, 문재인 행정부 하에서 적폐청산 정책을 기점으로 퇴행적 정치 갈등이 재등장하고 대결적 정치 동원이 심화된 것은 안타까운 일이다. 정치 분열, 사회 분열, 시민 분열 이상 다른 좋은 변화는 없었다.”

“박) 양극화 정치는 다수가 원하는 길이 아니다. 한국 민주주의의 중요한 특징은 민주적 한계선을 넘는 시도에 대해서는 불관용적이라는 데 있다. 크게 보면 양극화 정치세력은 물론 이를 지지하는 시민이 다수는 아니다. 한국 사회는 교육받은 중산층이 절대다수를 이루는 사회이고, 이념적 극단에 대한 거부감도 강하다. 대다수 시민은 여야가 함께 정치를 운영하는 공동의 파트너십을 바란다. 양극화 정치는 강렬한 열정을 동반하기에 대세인 것처럼 보이는 것일 뿐, 대다수 시민은 협력할 것은 협력하고 다툴 것은 합리적으로 다투길 원한다. 실제로 양극화 정치는 성공하지 못했고 그건 앞으로도 마찬가지일 것이다. 일당 중심의 민주주의는 불가능하다. 오로지 복수 정당 사이에서 합의의 공간을 넓혀가는 정치만이 사회 통합과 시민 평화를 가져올 수 있다, 지난 경험으로부터 이런 지혜를 얻지 못한다면 한국 민주주의의 미래는 밝을 수가 없다.”

“김) 흔히 ‘협치(協治)’라는 말을 많이 한다. 하지만 협치를 맥락 없이 여야 관계에 적용하는 것도 무리라고 본다.”

“박) 협치는 중국어 사전에도 없고 한국어 사전에도 없는, 일본말에서 온 단어다. 2000년 1월 당시 오부치 게이조(小渕惠三) 자문그룹인 ‘21세기 일본의 구상 간담회’ 에서 제출한「일본의 프론티어는 일본 안에 있다-자립과 함께 하는 정치로 이루는 새로운 세기」라는 보고서에서 ‘영어 공용화 정책’ 제안과 함께, ‘거버넌스(governance)’의 일본어 번역어로 처음 등장했다. 게다가 보고서에서 언급한 ‘협치’는 여야 간 협력을 의미하는 것과는 거리가 멀었다. 그것은 그간 일본 사회의 단점으로 지적되었던 국가와 공(公) 중심 체제를 개선하고 ‘진정한 개인의 확립’을 지향하는 사회운영 원리로 제시된 것이다. 여야 협력을 뜻하는 게 아니라 국가와 국민 관계를 새롭게 하자는 의미로 만들어진 일본어다.”

“김) 그런 협치 개념을 가져와 맥락도 없고 내용도 없이 여야 협치를 분위기로 강박하는 것은 억지스럽다. 한자 협(協)과 치(治)의 뜻 그대도 이해하고 여야 간 협력하는 정치를 하자는 것이라면, 의회와 정당 정치 본래의 개념인 정당 연합, 정책 연합, 연립정부 등 제대로 된 개념을 사용해야 할 것이다.”

“박) 정치는 말로 하는 인간 행위인바, 말에 내용이 없으면 정치도 내용 없게 되는 것은 명약관화한 일이다. 정치, 정치답게 말하고 행동해야 할 일이다.”

2. ‘대통령 뽑기 민주주의’에서 ‘좋은 정치 가능한 민주주의’로 바꾸자

“김) 민주화의 다음 단계를 나아가야 할 때 한국 정치는 과거로 돌아가고 있다. 민주주의는 혁명의 방법이 아니라 정치의 방법으로 사회를 이끈다. 거리와 공장에서의 반체제 투쟁을 의회와 정당, 선거에서의 정치 경쟁으로 전환하는 것을 민주화라고 하지 않는가. 1987년 민주화는 대통령이 대통령을 결정하던 시대에서 시민이 대통령을 결정하는 시대로의 변화를 가져왔다.”

“박) 그것이 낳은 선한 효과는 말할 수 없이 컸다. 한밤중에 누군가 군홧발로 대문을 박차고 들어와 가족이나 동료를 잡아갈 수 없게 되었다. 시민은 자유로워졌고 사회는 활력을 갖게 되었다. 관료나 기업도 마찬가지다. 군부와 같은 체제 밖의 힘에 의존하지 않게 되면서 자립적인 발전의 길을 찾아야 했다.”

“김) 1997년, 민주화 10년 만에 야당으로 정권교체가 이루어진 것이 더 결정적이지 않았나 싶다.”

“박) 민주화를 이룬 나라는 많다. 하지만 야당 집권이 조기에 평화적으로 이루어진 예는 거의 없다. 민주화에도 불구하고 집권당이 바뀌지 않으면 승자 집단은 오만해진다. 야당도 집권하는 민주주의가 되어야 비로소 정치 밖의 강자집단들이 민주주의에 순응한다. 노사관계의 제도화는 물론 정당 정치의 활성화는 수평적 정권교체가 가져온 선물이었다. 과거와 같이 노동을 억압하고 배제하는 기업운영은 어려워졌다. 노조를 인정하고 기술혁신을 추구하려는 경영 합리화 노력도 시작되었다. 야당 집권으로 인해 민주화는 불가역적인 것이 되었고, 누구든 민주주의 안에서 경쟁해야 하는 체제가 되었다.”

“김) 문제는 그다음이 아닌가 한다. 시민이 통치자를 결정하고 여야가 번갈아 집권하는 '경쟁적 민주주의'에 이어 필요했던 변화는 사회를 더 깊고 넓게 대표하는 '다원 민주주의'를 발전시키는 일이었다. 야당의 집권으로 여야 간 권력 게임은 제도화되었다. 하지만 사회의 다양한 이익과 열정을 공익으로 전환하는 '정당 다원주의(party pluralism)'의 길은 아직 열리지 않았다. 바로 이 단계에서 한국 정치가 계속해서 길을 잃고 있다. 정치는 '다원화'가 아니라 '양극화'로 퇴행했다. 대통령들이 이를 주도했다. 이명박 대통령은 '입법 100일 작전'의 예에서 보듯 국회를 다수의 힘으로 밀어붙였다. 박근혜 대통령은 '좌익 정권 10년 적폐청산'을 내걸었다. 국정교과서 정책처럼 역사를 정치화하는 잘못된 일로 사회를 분열시켰다. 급기야 직접 민주주의 방식으로 국회를 압박해 개혁을 추진하겠다며 '국민서명운동'에 참여한 최초의 대통령이 되었다. 과거청산 정치와 직접 민주주의 정치는 문재인 대통령이 말할 수 없이 더 심화시켰다.”

“박) 민주주의를 국민 참여로 착각하는 사람이 많다. 대통령들이 특히 그런 잘못을 주도했다. 민주주의는 참여가 아니라 평등한 참여에 기초를 둔 체제다. 평등한 참여는 대표의 포괄성, 즉 사회의 다양한 요구들이 더 넓게 대표되는 것의 함수다. 대표의 질이 좋아야 참여의 질도 좋다. 그렇지 않고 좁은 대표의 문제를 그대로 둔 채 국민 참여만 강조하면 민주주의는 목소리 큰 소수의 지배로 전락한다. 게다가 최고 권력자가 국민 참여를 주도하면 민주정치는 위험에 처한다. 여론 동원 정치로의 퇴락은 막을 길이 없게 된다. 정치가 권력투쟁에서 승자가 될 상위 두 정당 사이의 극단적 다툼이 되는 것도 순식간이다. 그러면 민주주의는 함부로 운영되기 시작한다. 상대를 동료 시민이나 동료 정치인으로 여기기보다 공격해야 할 대상으로 몰아붙인다. 그런 것이 관행이 될 때쯤이면 민주주의는 '스트롱맨'들의 게임으로 퇴락한다. '정치하는 정치인'은 힘을 쓸 수가 없게 된다. 증오 없는 경쟁을 특징으로 한 민주정치 대신 적대와 증오, 복수를 앞세우는 사람이 대통령이 되는 시대가 도래하는 것이다.”

“김) 언제까지 대통령에게 의존하는 민주주의를 운영할 것인지, 답답한 마음이다. 집권 초 대통령에 과도한 기대를 걸고, 집권 말 대통령에게 모든 책임을 돌리는 일을 반복해 온 한국의 대통령제, 이대로 계속할 수는 없다. 서로 다른 대통령을 지지했던 시민들 사이에 복수감을 갖게 한 한국식 대통령제, 이건 문제가 아닐 수 없다. 그런 ‘열망과 실망의 사이클’이 반복되면서 시민과 사회는 계속해서 멍들어 왔지만, 정치는 또 때가 되면 대통령 뽑기를 둘러싼 권력투쟁으로 치닫는다. ‘대통령을 내 손으로’의 과제는 오래전 마무리되었다는 사실을 받아들여야 달라질 수 있지 않을까 한다. 1987년, 대통령을 국민 손으로 뽑자는 것에 여야는 물론 국가-국민 사이의 확고한 합의 덕분에 민주화가 이루어졌다. 헌법 개정과 대선을 통해 새로운 공화국이 수립됨으로써 이 목표는 대체로 잘 완결되었다. 이후에도 몇 번의 촛불집회가 상징하듯, 권위주의로의 회귀나 민주적 한계선을 넘는 통치 행위는 용납될 수 없다는 정도의 민주화는 안착되었다. 정치학자들의 표현을 빌면, 군부 쿠데타나 민중혁명의 성공가능성은 없다는 점에서 ‘민주적 공고화’는 이루어졌다. 이제는 내가 찍은 후보가 대통령이 되느냐 아니냐를 넘어, ‘좋은 정당 - 좋은 정부 - 좋은 정치’를 이끌 수 있느냐가 중시되는, 민주화의 다음 단계로 나아가야 하지 않을까 한다.”

“박) 민주적 업그레이드가 필요할 때 ‘과거 추궁형 정치’로 퇴행했다는 것은 비극이다. 군부 권위주의 25년, 그것을 훨씬 넘는 ‘민주화 이후 민주주의’가 35년을 지나고 있다는 자각을 해야 한다. 7번의 대통령 선거가 있었고 3번의 수평적 정권교체가 있었다. 더는 과거 군부 권위주의 탓으로 알리바이 댈 수 없는 상황이다. 국정운영 시스템의 민주적 도약이 필요한데, 그게 안 되고 적폐청산과 같이 ‘민주 vs 반민주’의 변형된 구도를 무리하게 복원하려다 한국 민주주의를 대혼란에 빠뜨리는 일은 반복되어서는 안 된다.”

“김) 박근혜 행정부와 문재인 행정부가 추진했던 적폐청산 노력 덕분에 정치가 더 협력적이고 미래지향적이 되었을까? 전혀 아니다. 공직 사회가 더 깨끗해지고 헌신적이 되었을까? 그것도 아니다. 재벌 의존적인 경제체제가 개선되고 좀 더 공정하고 자유로운 시장경제 체제가 만들어졌을까? 아닌 것 같다. 합리적 노사관계가 발전하고 시민사회가 더 평화롭고 협동적이 되었을까? 전혀 아니다. 정치가 사회를 넓게 대표하고 통합하는 정당 간 경쟁이 아니라 누가 집권할 것인지를 둘러싼 당파적 권력투쟁으로 단순화되어버린 것은 아닐까? 부인하기 어려운 사실이다. 정치가 사회를 통합하는 역할을 하는 것이 아니라 분열로 이끄는 원인으로 작용하게 된 것에 대해 걱정을 해야 할 때다.”

“박) 한국 민주주의, 지금처럼 할 수는 없다.”

3. 다원 민주주의의 길을 넓히자

“김) 대한민국호(號)는 한계점에 서 있다. 정치적으로는 모두가 상대 탓하고 공격하며 화를 내는 게 습관화되었다. 정치의 역할은 실종되었다. 정치인들 사이에 동료의식이 사라지고 그 자리를 배타적 진영의식이 대체했다. ‘사나운 말 – 사나운 정치 – 사나운 지지자’의 삼위일체가 심화되었다. 경제적 불평등으로 인한 상실감과 이를 초극하려는 한탕주의가 공존하고 있다. 국가의 차원에서는 G7 가입, 혁신 경제, 선도 경제가 목표로 설정되는 동안, 일반 시민들의 경제적 삶은 깊은 좌절감과 함께, 이로부터 벗어나기 위한 ‘영혼 파괴적’ 투자/투기 열풍이 지배하고 있다. 부동산 정책에 대한 정부 신뢰의 저하가 집권당에 대한 ‘묻지마 반대’를 몰고 오고 있다. 코로나 19 방역이 상호 협력과 공동체성의 진작을 가져온 것이 아니라 개인 위주의 안전에 집착하게 만든 것도 생각해볼 일이다. 그렇다고 기본권이 강화된 것도 아니다.”

“박) 미래의 자신에 대해 불안과 두려움이 지배하고 있는 사회다. 자기 처지와 관련해 ‘짜증난다.’는 말이 일상화되고, 타인이 가진 것을 보며 ‘부럽다.’고 말하는 것이 시민들의 마음 상태가 되었다. 개인과 사회 사이를 안정적으로 지탱시켜주는 규범과 윤리는 실종되었다. 타인이 흉기처럼 여겨지고 혐오감을 부과하는 일이 너무 쉽게 이루어지고 있다. 최고 자살 국가, 최저 출생 국가, 소송 사회, 고소·고발 사회, 처벌 위주의 법 집행 속에서 우리 모두는 분열된 개체로 존재하고 있다. 결속, 연대, 신뢰, 협력 같은 문화적 기반은 심각하게 약화되었다. 2016 촛불집회 때와는 너무나 크게 대비되는 사회 해체 상황이 아닐 수 없다.”

“김) 정치부터가 자기 조정 능력을 잃었다. 국회와 정당 등 민주정치를 이끌어야 할 중심적 제도의 역할과 규범은 혼란 상태다. ‘매일 국민투표 하는 민주주의’처럼 여론조사에 매달려 대통령직을 향한 권력적 열정만 쏟아내는 상황이다. 점점 사회로부터 정치가 유리되고 있다. 사회적 기반 없는 여론 정치만 있다. 정치에 대한 피로감은 누적되었고. 시민/유권자의 선택이 매년 국난을 겪은 나라처럼 매우 짧은 주기로 급변하는 상황이다.”

“박) 앞으로 또 무슨 예기치 못한 정변을 만들어낼지 알 수 없는 상황이다. 증오와 적대의 정치에서 책임을 공유하는 정치로의 전환은 어떻게 가능한지, 성실하게 일한다면 부유하지는 않아도 자기 삶을 안정적으로 영위할 수 있는 경제는 어떻게 실현할 수 있는지, 가난해도 모멸 받지 않고 소외되지 않고 서로 협력하고 연대할 수 있는 사회를 위해 어떤 노력이 필요한지가 물어져야 할 때다. 그러나 정치하는 사람 가운데 아무도 그런 고민을 하지 않는다. 다름과 차이가 선용되는 다원 민주주의 국가론이 필요하다.”

“김) 하지만 더 강해진 대통령주의 혹은 ‘대통령=국가의 일원론’이 우리 앞에 있다.”

“박)  어떻게 해서든 개인 – 사회 – 국가, 각자의 역할이 살아나는 민주주의로 발전해야 한다.”

“김) 그 핵심은 무엇인가?”

“박) ① 누구도 침해할 수 없는 평등한 권리를 갖는 개인 ② 거대한 분업 구조 속에서 결속하고 교섭하고 연대함으로써 개인을 보호하고 소속의식 갖게 하는 사회 ③ 시민권을 보장하는 의무와 사회를 보호하는 책임성을 실천하는 국가가 그것이다. 이 세 차원이 균형을 이루는 새로운 혼합체제가 발전해야 한다.”

“김) 그 길을 넓히기 위해 정치가 해야 할 일은 무엇인가?”

“박) ① 국가 의존적 정치가 아닌 권리 중심적 정치, ② 자율적 교섭과 협상이 중심이 되는 이익조정정치, ③ 양극화 정치 부추기는 양당 패권정치에서 다당제 연합 정치다. 누구도 국가나 정부가 모든 것을 다 해 주길 바라지 않는다. 자율적 개인과 공동체로서의 사회가 병행 발전할 수 있도록, 이런 목적에 맞게 여야가 법을 만들고 집행하고 적용하는 데 책임성을 갖기를 바랄 뿐이다.”

“김) 대통령직의 역할 변화도 필요해 보인다. 무엇보다 대통령부터 민주주의에 맞는 역할을 해야 하지 않을까 한다.”

“박) 대통령이 해야 할 민주적 역할은 세 가지가 핵심이다. 첫째, 견제와 균형을 핵심 원리로 삼는 민주 헌법의 근본 규범에 맞게, 통치권을 절제해서 사용해야 한다. 둘째, 입법의 취지와 법률주의의 원칙에 맞게 법을 집행해야 한다. 동시에 행정 조직 전반을 유능하고 활력 있게 이끌어야 한다. 셋째, 특정 정당의 공직 후보로 선출되고 공약을 통해 주권을 위임받았다는 사실에 맞게 집권당을 통해 책임 정치를 실천해야 한다.”

“김) 그런데 지금 우리는 대통령과 국가가 시민사회와 개인의 생활세계 전반을 재구조화 혹은 대개조할 수 있는 듯이 말하는 ‘유기체주의 국가론’에 의해 압도되고 있다. 대통령과 국가가 사람들의 요구를 다 들어주고 실현해줄 수 있듯 말하는 ‘온정주의적 가부장 국가론’이 지배하고 있다.”

“박) 대통령이 슈퍼맨도 아닌데, 혼자서 그런 변화를 약속한다는 것 자체부터가 말이 안 되는 일이다. 일원적 국가주의를 강화하는 ‘과도한 대통령 중심주의’는 그만해야 한다. 그런 대통령은 시민을 조급하고 사납게 만들 뿐이다.”

“김) 대통령이 여러 다름들 사이의 조정자가 아니라 일방적 방향 제시자 같이 행동함으로써 많은 문제가 파생되었다.”

“박) 과도한 대통령 중심주의의 정신 구조는 이런 것이다. 정당한 절차와 과정을 통해 개선하기보다 즉각적으로 조치가 취해져야 한다는 생각이 그 저변에 있다. 그 때문에 권위주의적 긴급조치에 가까운 정서를 자꾸 자극한다. 이견을 보인 반대자를 사적으로 공격하려는 성향을 갖게 하는 것도 문제다. 당사자 집단 안에서 자율적으로 문제를 해결할 능력을 약화시켰다. 노조든 학교든 기업이든 모두 청와대 권력을 향하게 했다. ‘타율적 개혁’을 요구하는 정서를 만들어낸 것이다. 누군가를 향해 처벌하라, 척결하라, 구속시켜라 같은 ‘유사 공안 담론’이 공론장을 피폐하게 만드는 문제도 있다.”

“김) 유사 인격신을 만드는 문제도 크다. 대통령 개인을 둘러싼 과도한 열정과. 좋아하는 사람은 너무 좋아하고 싫어하는 사람은 너무 싫어하는 것 때문에 한국 정치에서 대통령 권력은 시민을 분열시키고 정치를 양극화시키는 강력한 계기로 작용한다. 거기에 그치지 않고 특정 대통령을 추종하든 적대하든 두 집단 모두 자신만큼 대통령을 좋아하거나 자신만큼 싫어하지 않는 것을 견딜 수 없어 하는 심리를 자극한다.”

“박) 덧붙여 열정의 과잉 대표 문제도 생각해볼 일이다. 선호 강도가 강한 열정적 지지자의 의견은 과대 대표되고 과잉 표출되게 만드는 문제 말이다. 특정 대통령 개인을 좋아하고 싫어하는 시민의 의견만 주목받는 문제. ‘개인으로서의 대통령(a president)’을 넘어 ‘제도로서의 대통령직(the presidency)’의 문제는 실종되었다. 결국 대통령 개인을 모든 문제의 해결자로 보고, 입법-행정-사법부로부터 자유로운 초대통령(hyper president)으로 역할 하길 바라는 시민 문화를 만들었다.”

“김) 지금의 대통령제, 이대로 두고 변화는 가능할까? 한국 정치의 가장 큰 특징은 (정당 운영이든 입법이든 정책 결정이든) 공적 영역에서 일어나는 일의 대부분을 대통령과 청와대가 주도한다는 데 있다. 정당은 친이, 친박, 친문처럼 대통령 개인의 성을 따라 불리는 세력들이 주도한다. 국회는 ‘청와대 관심법안’, ‘대통령 공약 사안’이라고 불리는 법안이나 의제에 따라 여야가 사활적 대결을 벌인다. 대통령이 중심이 된 적대적 공생의 양극화 정치가 아닐 수 없다. 혹자는 이를 ‘3김정치’의 유산이라고 말할지 모르겠다.”

“박) 사실과 다르다. 1990년의 3당합당, 1997년 DJP연합에서 보듯 3김정치는 연합과 타협, 협상이 더 일반적인 특징이었다. 청와대와 내각 구성 역시 여러 세력의 연합체제를 특징으로 했다. 3김정치에도 폐쇄적 인간관계를 포함해 문제가 많았지만, 힘의 한계를 인정하고 독점이나 독주보다 연합과 협력을 추구했다. 이를 통해 정당 정치 본연의 역할을 중시했다는 점에서는 평가해야 할 측면이 있다.”

“김) 대통령이 정당 정치의 한 요소가 아니라, 정당 정치로부터 자유롭고자 하고, 나아가서는 정당 정치를 지배하고자 대중 권력을 직접 동원하는 것이야말로 한국 정치의 새로운 특징이자 위협요인이 아닌가 한다.”

“박) 정치가 의회나 정당이 아닌 대통령 당파에 의해 압도되면 정견이나 이념, 신념의 가치는 나타날 수가 없다. 정책 논쟁이든 제도 논쟁이든 대통령 당파에 유리한지에 대한 판단이 모든 결정을 압도한다. 권력은 능력도 대표성도 아닌 대통령과의 거리에 의해 배분된다.”

“김) 여론 공론장을 지배하는 것도 박사모나 문파(빠)처럼 열성 지지자 집단들이다. 이들이 여론을 주도함에 따라 독립 언론이라고 불릴 만한 매체도 점차 사라지고 있다. 방송도 다르지 않다. 공중파 방송도 넓게 보면 종편과 마찬가지로 진영의 관점에 의해 압도되는 방향으로 변했다. 시민단체도 마찬가지다. 대통령을 둘러싸고 찬반 집단으로 나뉘어 양극화되어 있다는 점에서, 권력정치의 연장에 있다. 대통령 선거에 나서는 후보들부터 달라져야 할텐데, 가능한 일이지 모르겠다. 그래도 어쨌든 이렇게 물어야 한다. 첫째, 청와대 비서실 정부에 대한 개혁 비전은 있는가? 둘째, 국회와의 관계, 야당과의 관계를 포함해 국정 운영의 새로운 방안은 있는가? 셋째, 지금의 대통령제가 민주주의 발전을 억압하는 쐐기 역할을 할 수 없도록 통치구조 개혁을 할 의사는 있는가? 이런 식의 질문이 던져져야 한다.”

“박) 지금의 대통령제가 왜 민주주의의 가치와 충돌하는지, 왜 정치를 나쁘게 만들고 국회나 정당 정치의 기능이 발휘될 수 없게 하는지, 어떤 변화나 개선이 필요한지에 대한 사회적 공론이 전개되어야 한다. 그것으로 당장 문제가 해결되는 것은 아니지만, 일단 거기로부터 출발해야 한다.”

4. 청와대 정부 개혁, 모든 일의 전제임을 분명히 하자

(1) 청와대 정부는 헌법과 법률에 반하기 때문이다

“김) 정부가 될 수도 없고 돼서도 안 되는 대통령비서실이 사실상 최고 통치기구 역할을 하는 것은 문제다. 청와대 비서실은 대통령이 자의적으로 기구를 만들고 인사권을 행사하며 자유롭게 운영할 수 있는 임의조직이다. 헌법 기관이 아닌데도 그 어떤 헌법 기관보다 막강한 권력을 행사한다. 이들 가운데 누구도 국회 청문회를 거친 인사는 없다. 그런데도 비서실장이 총리급 권위를 행사하고, 정책실이 경제-사회-교육 부총리 포괄하는 역할을 하며, 수석과 보좌관들은 각부 장, 차관은 물론 관련 권력 기구들을 통제하는 권한 행사를 한다. 국회 운영위조차 감사 권한을 행사할 수 없는 막강한 청와대 권력이 우리 앞에 있다. 비서관이 차관 인사에 개입하고 행정관 인사가 장관 인사보다 더 비중 있게 다뤄지는 경우도 있다. 대통령이 집권당과 함께 내각과 부처를 통해 일하는 것이 민주 정부다운 길이다. 민주화를 왜 했겠는가? ”

“박) 청와대가 중심이 되어 정부를 운영하려 한다면 권위주의 체제를 그대로 두고 대통령만 잘 뽑는 것이 가장 나았을 것이다. 그럴 수는 없지 않겠는가. 청와대 정부는 권위주의에 맞는 모델이지 민주 정부에 맞는 모델이 아니다. 할 수도 없고, 해서도 안 되는 일까지 관장하려는 비서실 권력에 대해 근본적으로 다시 생각해야 한다.”

“김) 청와대가 개헌을 포함해 입법과 사법 기능 전반을 통할하고자 하는 욕망을 절제하지 못한 것은 보통 큰 문제가 아니다. 견제와 균형을 핵심 원리로 한 헌법 규범과 배치되고, 권한과 책임의 원리에 기초를 두고 있는 정부조직법의 취지에도 반하는 일이다.”

“박) 우리 헌법은 대통령의 행정부 운영을 심의권을 가진 국무회의와 행정 각부 통할권을 가진 총리를 통해 이루어지도록 하고 있다. 이 점이 중시되어야 한다.”

(2) 청와대 정부로는 큰 변화를 만들 수 없기 때문이다

“김) 그렇지만 진보파들은 청와대가 개혁을 주도하지 않으면 안 된다고 하면서 개혁의 센터는 청와대여야 한다고 주장한다.”

“박) 청와대 주도의 정부 운영을 개혁을 위해 불가피한 선택이라고 말하거나, 청와대를 개혁의 센터로 만들어야 한다는 주장의 두 짝은 이렇다. 첫째, 기득권과 적폐 세력이 워낙 강해서 강한 대통령 권력을 집권 초부터 다부지게 앞세워야 개혁할 수 있다. 둘째, 다툼과 소모적 논란으로 일관하는 국회에 맡겨서는 아무 일도 안 된다.”

“김) 그런 식이면 내전을 벌일 일이지 정치를 할 일이 아니게 된다. 아니면 국회를 없애고 다수당이 자유롭게 개혁을 할 수 있게 해야 한다. 그러면 당-국가 체제가 최선이 될 것이다.”

“박) 국회 역할 없이 큰 개혁은 없다. 권위주의에서라면 대통령 권력이 강할 때 많은 것을 할 수 있다. 그게 권위주의의 특징이다. 민주주의에서는 그렇지가 않다. 지난 200년 가까운 시기 동안 선진 민주주의 국가들의 역사적 경험과 현재 120개 정도의 민주주의 국가들의 현실을 놓고 볼 때, 자본주의 불평등 구조도 개선하고 복지국가도 발전시킨 나라들은 어디일까? 대통령 중심제 국가가 아니다. 의회 중심제 국가들이다.”

“김) 민주주의란 무엇인가? 시민이 법을 만들고 자신이 만든 법에 시민이 따르는 체제다. 행정부와 사법부에게 위임된 것은 주권이 아니라 법을 집행하고 적용하는 기능과 권한이다. 그 역할을 못하면 제1의 주권기관인 입법부의 불신임을 통해 그 권한을 회수한다는 것이 애초 시민 주권의 핵심이다.”

“박) 그래서 큰 개혁 사안일수록 입법부의 뒷받침 없이 이루어지기 어렵다는 것이다. 정당 정치가 주도하는 국회의 역할 없이 갈등적 사안에 대한 개혁이 평화적이고 안정적으로 이루어지지 않는다. 권위주의는 반대나 이견을 억압하고 일방적인 힘의 논리로 변화를 만든다. 민주주의는 갈등과 차이를 억압할 수 없기에 의회와 정당들 사이에서 다원적 조정과 협력, 타협을 통해 더 큰 합의 기반을 만들어 일한다. 이견과 갈등은 권위주의와 양립하기 어렵지만 민주주의는 그런 차이를 변화/개혁의 엔진으로 삼기에 정당성은 물론 사회 통합의 효과도 발휘한다.”

“김) 청와대 중심의 대통령제가 갖는 반의회주의 경향은 정말 문제가 아닐 수 없다. 대통령제에서 좋은 성과나 변화를 성취할 때는 대통령들이 의회주의자이거나 정당정치를 중시했을 때였다. 의회와 야당을 무시하며 국민을 동원하려 했던 대통령은 중남미 대통령들은 물론 우리의 이전 대통령 사례에서 보듯 최악의 상황을 피하지 못한다. 박근혜 대통령처럼 의회와 정당을 ‘국민은 안중에도 없는 순수하지 못한 집단’으로 몰아붙이고 ‘국민 뜻을 배신하는 자들’로 공격하는 대통령의 모습을 계속 봐야 한다, 이는 해서는 안 될 일이다. ‘국민을 위한, 국민의 대통령이고자 하는데 국회와 정당이 도와주지 않아서 일을 못하겠다.’는 것은 군주의 태도이지 정치가의 자세는 아니었다. 박근혜 대통령의 몰락은 이로부터 비롯되었다.”

“박) 대통령의 참모조직인 비서실은 정부를 운영할 법률적 권한이 없다. 군주정 하의 추밀원처럼 군주의 힘이 강할 때만 법 외적 영향력을 행사하는 게 비서실이다. 의회와 정당 정치는 다르다. 민주주의에서라면 의회보다 더 강력한 주권기관은 없다. 의회는 시민 주권을 선거로 위임받은 헌법 기관이고 입법부다. 이들의 역할을 부정하고 민주주의에서 힘을 만들 방법은 없다. 국민 여론과 지지율을 앞세워 일하는 것만큼 대통령을 개혁 군주의 유혹에 흔들리게 하는 것도 없다. 이를 부추기는 청와대 비서실이야말로 대통령을 정치와 사회로부터 격리시키는 ‘근위병 국가기구(praetorian state apparatus)’다.”

“김) 정치 지도자로서 대통령의 민주적 역할이 살아나지 않으면 변화는 없다. 지지율이 떨어지는 순간 의심과 두려움이 내면의 모든 것을 지배하는 상황으로 이끌리게 되는 악순환만 반복한다. 그 길을 가는 것은 대통령 개인만이 아닌 모두에게 불행한 일이다.”

(3) 큰 청와대 비서실은 대통령을 혹사시키고 또 소외시키기 때문이다

“김) 청와대 비서실 중심의 국가 운영은, 책임 정부의 규범성은 물론 효율적인 정부 운영을 어렵게 하는 것 같다. 대통령의 업무가 과부하되는 부정적 효과도 키운다.”

“박) 정당은 지지자를 닮아야 하겠지만 정부는 사회를 닮아야 한다. 사회는 다양한 요구와 이해관계를 가진 시민들로 이루어져 있다. 대통령을 지지하는 시민만을 대상으로 국가나 정부를 운영할 수는 없다. 행정 관료제 역시 기능과 역할이 전문화되어 있는 거대한 복합 구조로 작용해야 민주주의다. 분화된 기능과 역할에 따라 책임과 자율성을 부과할 생각을 해야 한다. 자율과 위임이 책임 정부의 효율성을 담보하는 원칙으로 자리 잡아야 대통령의 능력 역시 더 활기차게 발휘될 수 있다.”

“김) 집권 초라면 청와대 비서실을 통해 행정부를 지휘할 수 있을 것처럼 보이지만, 시간이 지날수록 대통령을 청와대로 묶어두는 쐐기 역할을 비서실이 하게 된다. 청와대 비서실은 구조적으로 반정치적이고 반의회적이고 반정당적이다. 그래야 자신들의 권력이 커지기 때문이다. 청와대 비서 권력을 제어할 수 없게 되면, 대통령은 정치와 사회로부터 고립된다.”

“박) 청와대 수석들에 의한 정부 운영이 한계에 봉착하면, 남는 것은 관료제에 의존하는 것이다. 관료제 때문에 문제가 아니라 관료제만 남고 나머지 민주정치의 제도와 기구, 과정은 소외되고 기능하지 않게 되는 것이 문제다.”

“김) 거기에서 끝나지 않는 것 같다. ‘비서실을 통한 대통령 권력’은 결국 작동하지 않게 되는데, 그때쯤 되면 대통령은 사적 권력자가 된다. 측근이 중요해지는 것은 그 때문이다. 청와대 비서실이 국가 운영을 폐쇄회로처럼 이끄는 것은 한국 민주주의를 일순간 위기에 빠뜨릴 수 있다.”

(4) 정부조직법대로 하자고 해야 한다

“김) 청와대 체제를 어떻게 바꿔야 할까? 장관도 아니고 차관도 아니면서 장, 차관급으로 대우받는 청와대 실장과 수석 제도를 폐지하는 것에서 시작해야 하지 않을까? 애초의 정부조직법대로 비서실장 1실장 체제 아래 상황실과 부속실, 의전 및 연설 담당 등 최소 기능을 남기고 가능한 한 나머지 기능은 부처나 내각, 집권당이 맡게 해야 하지 않을까 한다.”

“박) 내각과 기능이 겹치는 수석실이 있으면 부처가 책임 있는 역할을 할 수 없다. 힘 있는 수석은 비서실 내 영향력 다툼과 권력투쟁을 조장하는 문제도 낳는다. 계속된 인사 검증 실패는 이를 반영한다. 청와대 정책실 대신 집권당의 국회 운영 능력을 키우고, 당내 정책기구들이 성장할 기회를 확대하고, 국무회의와 내각을 이끄는 장관들의 자율성을 발휘하게 하고, 이를 지휘하는 대통령과 총리의 리더십이 살아나야 한다.”

“김) 청와대 비서실은 정책을 만드는 곳이 아니고, 정책집행을 할 수도 없다. 비서실은 대통령에게만 책임을 지는 조직으로, 정책 결정 및 집행을 할 수 있는 합법적 권한 자체가 없다. 그럴 능력도 없다. 국회에서의 위원회 활동 경험보다 정부 운영에 필요한 지식과 통치능력을 더 잘 익힐 수 있는 곳은 없다.”

“박) 행정부를 견제하는 동시에 입법과 예산의 방법으로 공공정책을 입안하는 헌법적 권한을 갖는 것도 국회이고 입법부다. 의원들과 정당이 청와대 비서실보다 정책을 훨씬 더 잘 알고 잘 실천할 수 있다. 청와대 비서실은 집권당(government party)에게 그럴 기회를 주지 않으려는 궁정당(court party) 역할을 한다.”

“박) 국가안보실과 국가안전보장회(NSC)의 역할도 축소해야 한다. 국가안보실은 2013년 박근혜 행정부 때 안보 기능을 강화하겠다며 신설했는데, 문재인 대통령은 이를 두 배 규모로 키웠고 남북관계는 물론 한미 외교 사안 모두를 다룰 권한을 갖게 했다. 결과적으로 통일부와 외교부의 역할이 실종되고 국정원의 권한이 강화되는 것으로 귀결되었다.”

“김) 강한 국가안보실 체제는 큰 문제다. 결과적으로 NSC와 국정원 중심의 외교 안보 관리를 강화시킬 뿐이다. 외교부와 통일부의 기능 약화에 이어 부처 폐지 논란만 일으키는 부작용도 낳는다. 국회 해당 상임위원회 역할도 계속 기능 부재 상태를 지속시킨다. 미국 의회의 외교 관련 상임위와 소위가 갖는 권한이나 역할과는 달리, 우리 국회의 관련 상임위의 무기력함이 계속 방치된다면 외교 안보 분야의 민주화는 요원할 것이다.”

“박) 민정수석실도 폐지해야 한다. 민정수석은 1969년 3선 개헌을 위해 처음 만들어졌다. 3선 개헌 통과 후 폐지했다가 1972년 유신 체제로의 전환기 때 부활했다. 민정 기능이 굳이 필요하다면 김대중 행정부 때처럼 직급을 낮추고 권력 통제 기능은 없애야 했다. 민정수석이 청와대 국민청원을 주도해 온 것도 문제지만, 개헌 발의를 주도한 것은 있을 수 없는 일이었다. 국무총리와 법무부 장관 같은 국무위원이 했어야 할 일을 수석비서에게 맡긴 것은 잘못이다. 박근혜 전 대통령이 우병우 민정수석을 통해 개헌안을 발표하고 주도하게 했다고 가정해 보면, 그게 얼마나 상식을 벗어난 일인지 알 수 있다. 대통령의 개헌 발의권은 이승만 시대의 산물이고 박정희의 유신 헌법에서 부활한 조항이다. 이승만과 박정희의 방법으로 민주주의를 운영할 수 없다면 대통령의 개헌 발의 자체를 절제했어야 했다.”

“김) 힘 있는 민정수석이 개혁을 주도해야 한다는 생각은 가장 위험한 일이다. 민정수석이 개혁을 주도한다면 그건 민주주의가 될 수 없다. 민정수석이 입법, 사법, 행정 각 부에 가이드라인을 제시할 만큼 막강한 권한을 발휘하는 일은 권위주의 때도 없었다.”

“박) 더 근본적으로 권력 기구 감찰 기능을 왜 청와대가 가져야 하는지도 생각해 볼 일이다. 앞선 정부에서 민정수석을 폐지한 적도 있는데, 더 강화한 것은 잘못이다. 대통령 가족을 포함해 친인척 감찰 기능이 필요하다면 청와대 특별 감찰관 같은, 이미 있는 제도를 활용했어야 했다, 집권 기간 거의 대부분 시기 동안 이 자리를 공석으로 남긴 것은 큰 잘못이다.”

“김) 같은 관점에서 보면 부처와 내각의 자율성을 침해하는 정책실장 역시 폐지해야 하지 않을까 싶다. 캠프 인사들에게 자리를 나눠주는 인사수석실 역시 독립적으로 운영해서는 안된다. 꼭 필요한 인사 검증 기능만 남겨 비서실장 아래 비서관을 통해 관리하면 되지 않을까 싶다. 지금처럼 수석실을 독립적으로 운영하면 비서실 내부에서 인사 영향력 다툼만 야기할 뿐, 책임과 규율을 부과할 수 없게 된다.”

“박) 대신 책임 총리, 책임 장관, 책임 정당 정부, 야당과 협치하는 정부 등 선거 때의 공약을 준수하면 된다. 비서실 정부는 한국 민주주의의 블랙홀이다. 대통령과 청와대 권력의 축소 없이 민주주의가 필요로 하는 균형과 책임성의 실현은 어렵다. 비서실이 주도하는 대통령제는 민주적으로는 최악이다.”

“김) 우리에겐 정치하는 대통령이 필요하다. 국회의 역할이 중심이 된 공공정책 결정 과정을 존중하지 않는 한 큰 변화는 어렵다. 정당 간 자율적 협상과 유연한 조정 없이 우리 사회가 필요로 하는 큰 개혁은 실현할 수 없다. 정당과 국회를 중심으로 책임 정치를 이끄는 사람이 대통령이 되어야 한다. 야당도 인정하는 대통령이 되어야 한다. 그래야 한국 민주주의가 앞으로 나아갈 수 있다. 대통령의 역할과 규범이 새롭게 정의되어야 하고, 이를 바탕으로 권한의 분산과 위임, 책임이 균형을 이루는 새로운 국정운영 시스템을 마련해야 한다.”

5. 국회도 정당도 변해야 한다

(1) 국회는 입법 공장이 아니다

“김) 대통령의 문제를 말했지만 국회나 의원들도 잘한 건 없어 보인다. 더 많은 생산이 기업의 목표일 수는 있어도 그것이 정치나 민주주의의 목표일 수는 없을 것이다. 더군다나 이를 국회법으로 강제해 숙고나 합의의 가치 대신 신속한 표결과 대량 입법 산출을 이끌려는 것은 민주주의 정치를 마치 대규모 공장처럼 운영하는 것과 다르지 않다.”

“박) 갈등을 법대로 해결할 수 있다면 굳이 힘든 정치 대신 법치로 하면 될 것이다. 더 많은 법 생산이 국회의 역할이라면 정치인 대신 법 전문가에게 일을 맡기거나 정당 대신 법률기업을 창업해 일하면 될 것이다. 각국의 최근 국회를 기준으로 제출된 법안 건수를 보면, 한국은 미국의 2배, 프랑스의 23배, 영국의 91배, 독일의 67배, 일본의 62배나 된다. 의원 1인당 통과/반영시킨 법안 건수는 한국이 미국의 21배, 프랑스의 49배, 영국의 172배, 독일의 37배, 일본의 49배에 이른다. 본회의의 의결 효율성 역시 세계에서 가장 높은 수준이다. 의회 선진국의 경우 보통 한 회당 0.2건에서 많아야 2.1건인데, 반해 우리 국회 본회의는 회당 평균 50건에 가까운 법안을 입법에 반영시켜왔다. 법률 생산으로 보면 한국은 이미 세계 최고의 일하는 국회다(박상훈, 「더 많은 입법이 우리 국회의 미래가 될 수 있을까」. 「국가미래전략 Insight」, 4. 국회미래연구원. 2020).”

“김) 21대 국회 첫해만 보더라도 같은 기간 20대 국회 첫해와 비교해 법안 접수는 40% 이상 증가했고, 처리 법안은 무려 230% 늘었다.”

“박) 그에 비례해 정치에 대한 기대나 국회에 대한 신뢰가 좋아졌을까? 행정부나 집권당에 대한 평가가 좋아졌을까? 대통령에 대한 기대나 법원, 검찰에 대한 신망이 높아졌을까? 아니다. 오히려 공적 시스템 전체가 불신의 대상이며 그에 따라 사회적 불만은 위기 상황으로 치닫고 있다. ‘일하는 국회’와 ‘국회법대로’라는 잘못된 슬로건으로 일방적 독주 정치를 계속하는 것은 옳지 않다.“

(2) 권력 기관화된 정당의 모습도 돌아봐야 한다

“김) 국회의원은 누가 만드나? 정당이다. 의원이 되는 길에서 정당의 공직 후보로 공천받는 것만큼 중요한 것은 없다. 국회의장은 누가 결정하나? 정당이다. 사실상 다수당의 몫이다. 상임위원장 선출은 물론 상임위 구성은 누가 하나? 정당이다. 사무총장을 포함해 국회 지원기관장은? 역시 정당이 결정한다.”

“박) 어디를 어떻게 보더라도 의회정치를 지배하는 것은 정당이다. 이처럼 정당의 지배력은 압도적인데, 그때의 정당은 뭘까? 사회를 다원적으로 대표하는 ‘자율적 결사체로서의 정당’인가? 아니면 사회로부터 멀어지고, 대통령과 같은 최고 통치자 혹은 대통령 열성 지지자에 대한 의존은 커진, 일종의 ‘권력기관으로서의 정당’인가?”

“김) 정당이 정치 전쟁의 도구로 전락된 것, 이것이야말로 지금의 현실이 아닐까 한다. 정당을 이렇게 만든 것은 정당 스스로의 자해적 정당 개혁이 가져온 결과다. 그간의 정당 혁신은 무엇을 가져왔나? 인터넷 강국이라며 사이버정당 만들자 하고, 조직의 시대는 끝났다며 네트워크 정당을 만들자 해서 뭐가 좋아졌을까? 어떤 측면에서 봐도 정당개혁이나 정당혁신은 정당의 발전에 기여하지 못했다.”

“박) 그간 누군지 알 수도 없고, 또한 권력은 과대대표되나 책임은 과소대표되는 온라인 당원의 이름으로 ‘열정 지지자 동원 정치’를 무분별하게 확대하고 또 이를 통해 당내 권력 통제 기능만 강화한 것은 아닐까 싶다. 사회를 양분시키는 여론동원 정치 내지 양극화 정치의 심화 이상 어떤 긍정적인 변화도 가져오지 못했다. 지구당 폐지 및 법인과 단체의 정치자금 기부 금지, 정당연설회 폐지는 돈 안 드는 정치, 특권 없는 정치를 가져오지도 못했다. 여론조사 및 언론 광고 등 ‘자본 집약적 정치’만 양산되었다.”

“김) 정당과 의원 개인 모두 여론조사에 이렇게 많은 돈을 사용하는 일이 사회적으로 유익한 효과를 낳은 것도 아니다. 원내정당화, 정책정당화를 목표로 한 정당 혁신이 정당의 정책 능력을 좋게 한 것도 아니다. 정당의 대표 기능과 원내 의정활동이 나아지지도 않았다. 정책위의장의 역할만 애매해지고 원내대표와 수석부대표만 있어도 되는 ‘줄 세우기 국회’를 만들었다.”

“박) 민주주의 이론과 괴리된, 알 수 없는 정당 정치가 지금 우리 앞에 있다.”

“김) 의원과 정당의 관계는 어떤가? 3김시대 보스 지배체제를 넘어서, 더 수평적이고 유기적으로 통합되었을까?”

“박) 의원 개인의 셈법으로 보면, 정당이란 공천과 재선을 위해 멤버십이나 일체감을 활용하고자 하는 영업 대상에 불과하다. 의원실은 기획사나 프랜차이즈 상점처럼 소기업인 것이 현실이다. 비례대표 의원의 경우 여론의 주목을 받기 위해 영입했다가 초선을 끝으로 대부분 버려진다. 정당에서 활동한 오랜 경력이나 정당 발전에 기여한 것과 무관하게 이루어지는 영입식 비례 공천, 과연 지속할 이유가 있을까 싶다. 정견 내지 세계관의 조직자로서 정당의 정체성이 튼튼해진 것도 아니다. 친노, 친이, 친박, 친문 등의 표현이 지배하는 현실이 이를 말해준다. 이런 속에서 선거는 ‘어떤 미래를 선택할 것인가’ 하는 주권자의 결정 기회로 기능할 수가 없게 된다. 전, 현직 대통령을 둘러싸고 극단적 혐오와 추종이 아닌, 다른 정치의 길은 어떻게 만들어질 수 있는지 생각해야 할 시점이다.”

“김) 사회 갈등의 통합자로서 정당의 역할은 좋아지고 있나? 정당이 사회의 다원적 이익과 열정을 표출(expression), 대표(representation), 집약(articulation), 결집(aggregation)하는 것에 단단한 기반을 갖고 이익 갈등과 사회 균열을 조정, 중재, 소통, 통합하는 역할을 하고 있을까? 그보다는 있는 갈등을 부추기고 없는 갈등을 만들고 적대와 증오, 공동체 분열의 원천으로 기능하고 있는 것은 아닐까?”

“박) 정당은 어디에 있는가를 살펴보면 문제의 심각성을 더 깊이 이해할 수 있다. 시민사회에 정당은 없다. 생활세계에는 있나? 그것도 아니다. 사회 갈등과 통합의 현장에도 정당은 없다. 조직으로서의 정당의 기능은 혼란 상태다. 당내 신뢰의 기획자이자, 협력적인 정당 내부 문화의 건설자로서 조직 내 활동가들의 역할은 존중되지 않는다. 위로는 정당 리더십이 안정적으로 자리 잡고, 중간에는 당직자들이 보람 있는 당 생활을 하고, 아래로는 당의 풀뿌리 지역 기반이 생활세계에서 다양한 갈등 통합 기능을 하는, 유기적인 역할 체계가 성장해야 한다. 이미 사회적으로 성공한 엘리트나 여론 시장에 소구력을 갖는 당 밖 아웃사이더들이 공천 때마다 공직을 약탈하도록 방치하는 것은 정당의 실종을 상징적으로 보여준다.”

(3) 정당 책임 정치의 길로 가야 한다

“김) 후보 시절에 문재인 대통령은 이렇게 말했다. ‘정당 책임정치라는 것을 제가 내놨다. 정당과 대통령의 관계 정립이 제대로 안 됐던 것이 제왕적 대통령제의 한 원인도 된 것이다. 정당 책임정치는 우선은 선거 과정에서도 정당 중심의 선거를 치르고, 정권 교체 이후에 정당이 그 정권의 운영에 대해 함께 책임지는 것이다. 그래서 정당이 생산하는 중요한 정책을 정부가 받아서 집행하고 인사에 관해서도 당으로부터 추천받거나 당과 협의해 결정하는, 그렇게 해서 문재인 정부가 아니라 더불어민주당의 정부(가 되어), 잘했으면 국민들로부터 또 선택받고 잘못하면 교체되고 하는, 이것이 바람직하다고 보고 저는 이미 이렇게 공약을 했다.’(문재인 후보, 2017년 대선 당시 경향신문 인터뷰 중에서)고 말한 바 있다.”

“박) 그 약속은 지켜지지 않았다. 하지만 그 방향으로의 노력은 여전히 필요하다. 그러려면 국회 상임위원장과 간사의 위상이 높아져야 한다. 지금처럼 선수대로 보은하듯 선임하지 말고 실력과 책임성 갖춘 의원들에게 맡겨져야 한다. 집권했을 때 내각을 상임위원장과 간사 중심으로 구성할 수 있어야 한다. 마찬가지로 야당의 위원장이나 간사는 예비 내각의 위상을 가져야 한다. 그래야 대통령 선거 캠프로 몰려가지 않고 정당과 의회 안에서 책임 있는 역할을 발휘할 수 있다. 이게 안 되니까 비중 있는 의원들도 모두 선거 때면 후보와 캠프에 줄 서게 되고 선거 후에는 청와대의 장관 인선에 눈치 보는 일만 계속되고 있다.”

“김) 정당의 정책연구소가 유사 선거 기획사 역할로 전락한 것도 개선해야 하지 않을까 한다.”

“박) 그러려면 먼저, 권위와 실력을 갖춘 연구소장이나 원장을 통해 정당의 지적 기반을 강화함과 동시에 중장기 국가/정부 정책 연구에 집중할 수 있는 조직으로서의 전망이 가능해야 한다. 그 과정에서 당의 이념과 가치지향을 더 깊고 넓은 지적/정책적 기반 위에 세워야 한다. 당의 정책 능력 및 입법 능력의 제고도 중요하다. 의원 개인의 법안 발의 무한경쟁 체제에서 최고의 승자는 행정 관료제와 입법 관료제다. 이들의 입법권 침해에 대응하기 위해서라도 정당 소속 상임위 정책전문위원을 확대하고, 이들이 의안 검토 의견을 주도할 수 있게 해야 한다.”

“김) 정당 정책위 역할 역시 강화되어야 한다. 의원 개인 간 과도한 법안 발의 및 입법 경쟁을 줄이고 꼭 필요한 법안을 충분한 검토와 숙의, 조정, 협력을 거쳐 법률이 되도록 해야 한다. 법안을 양산하기보다 국가 정책, 정부 정책의 중장기 계획 마련에 집중함으로써 여당은 명실상부한 집권당/통치당(government party)이 되어야 하고 야당은 대안정부(alternative government)의 능력을 키워야 한다. 그래야 의회정치도 정당정치도 책임 있는 민주적 역할을 할 수 있다.”

“박) 사이버 당원의 과도한 투표 권력 및 피드백 권력을 제한하는 노력도 필요하다. 선호 강도가 강한 반면, 책임은 지지 않는 이들 열정적 소수(passionate minority)가 정당 내부를 지배하도록 방치되면 의원의 자율성은 물론, 정당의 독립적 기반 역시 위협받을 수밖에 없다. 그렇게 되면 정당은 대통령 권력에 굴종하게 되고, 의회 역시 양극화를 피할 수 없게 된다. 권리당원의 관리 및 자격조건을 강화하고, 당직 및 공직 후보 결정에서 영향력을 축소하는 등의 방법을 통해 오프라인 당원과 대의원이 중심이 되는 책임 있는 정당을 발전시켜가야 한다.”

(4) 인재 영입보다 인재 육성하는 당이 되어야 한다

“김) 공직 후보자 ‘영입’에서 당내 공직 후보자 ‘육성’의 방향으로 바꿔야 한다는 주장을 계속해 왔다. 사회적으로 이미 성공한 엘리트를 당 활동의 경험이나 기여와 무관하게 영입, 선발하면 정당 발전은 기대하기 어렵다.”

“박) 민주주의는 사회적 강자가 그대로 정치적 강자가 되지 않게 하는 것에서 평등화의 효과를 갖는 데, 현재와 같은 영입 중심의 공천은 그런 민주적 효과를 없앤다. 선거 승리에만 매몰되는 문제도 있고, 그 자체로 사회를 더 양극화하는 부정적 효과도 키운다.”

“김) 청년 정치 또한 영입을 중심으로 해서는 안 된다. 청년 우대 공천을 모든 정당이 다 하지만 국회의원의 평균 연령에서 다른 나라에 비해 늙은 국회의 모습은 여전하다.”

“박) 당 내부로부터 노-장-청의 균형이 중요하다. 이 기초 위에서 신진대사가 활발해야지 인위적인 물갈이와 일시적인 영입을 반복한 것은 오히려 낡은 인적 구조를 존속시킨다. 청년들이 정당에서 일찍부터 경력을 쌓을 수 있게 해서 자연스럽게 당직과 공직 후보가 되게 해야지, 왜 처음부터 국회의원 후보로 영입하는지 알 수가 없다. 한국 말고 세상 어느 민주주의 국가가 이런 식으로 국회의원 공천을 하겠는가? 우리의 청년 청치 담론은 기형적일뿐 아니라, 사실 민주주의와 아무 관련이 없다. 지금과 같은 청년 공천은 당의 엘리트화만 심화시킬 뿐이다.”

“김) 외부 영입을 자제하고 정치 교육 등 당내 정치 엘리트 육성 프로그램을 강화해야 한다. 이 과정에서 유능하고 신뢰를 얻는 공직 후보자가 성장할 수 있도록 정당은 좋은 정치학교가 되어야 한다.”

“박) 전직 의원은 물론 엄청난 규모의 전, 현직 지방의원 등 정당의 인적 자원과 엘리트 풀이 선용되어야 한다. 정치 경험과 통치 지식의 축적 없이 좋은 정치, 좋은 정당은 어렵다. 정치는 경험으로부터 얻은 지혜와 현명함이 빛을 발하는 인간 활동이다. 입법과 국가 예산을 이해하기 위해서도 긴 시간의 경험이 필요하다. 부처의 의도나 이익집단들의 숨겨진 전략을 다루는 실력도 시간을 필요로 한다. 그런데 국회의원의 절반이 그런 실력을 쌓을 기회도 갖지 못한 채, 매 선거마다 교체된다. 민주주의에서 가장 중요한 의원의 역할이 사실상 버려지는 셈이다. 10선 상임위원장을 보는 것이 자연스럽고 최소한 5선급 의원이 의회 구성의 중심을 자지해야 하는데, 우리는 정반대다. 3선 이상은 보기도 어렵거니와 상임위원장을 하고나면 국회 안에서 일할 의욕을 잃어버린다.”

“김) 기껏 역할을 할 때쯤 되면 영의를 잃고 소수로 전락한 다선의원도 문제지만, 사실상 ‘견습’ 국회의원으로서 더 배우고 지혜와 현명함을 갖춰 가야 할 초재선 의원들이 국회의 80%를 채우게 된 것은 거의 재난에 가까운 일이다. 물갈이 공천과 외부 영입은 한국의 의회정치와 정당정치를 망친 주범이다.”

“박) 그런데 그런 일을 정치 개혁이라고 하고 정당 혁신이라고 하니 안타까운 일이다. 더 이해할 수 없는 일은 이 모든 일을 ‘국민에게 공천권 돌려드린다.’거나 ‘기득권 내려놓는다.’ 같은 논리로 정당화한다는 사실이다. 무의식적으로 혁신과 개혁을 말하는 이들 정당과 의원들은 공직을 자기 것으로 여긴다.”

“김) 국회의원직이 자기 재산이고 자기 권력인데, 그걸 양보하고 희생한다고 보는 식이다. 그들의 입장에서는 자기희생적 개혁 조치인데 왜 부정적으로 보나 하고 의아해 할 것이다.”

“박) 민주주의란 시민이 필요해서 자신의 대표를 공직에 보내고, 제 역할을 못하면 책임을 묻는 방식으로 작용하는데, 그들은 시민대표의 자리와 공직을 사적 소유물로 여기고 있다. 그런 의미에서 그들은 민주주의자가 아니라 귀족정주의자들이다. 자신들의 능력과 탁월함으로 소유하게 된 것을 포기하는 이타적 귀족들로 봐달라는 것이다. 선출직 공직이 세상을 좀 더 좋은 방향으로 개선하는 민주적 권력으로 작용하기를 바라는 시민의 입장에서 초재선 의원은 일종의 낭비다. 어떤 일에든 낭비나 비효율은 없을 수 없으나 의원의 절대 다수가 그렇다는 것은 사실 경악할 일이다. 선출직 공직은 기본적으로 힘들고 고통스러운 일이다. 시민의 대표로서 공익에 기여하는 보람으로 보상받는 자리다. 3선, 4선, 5선, 6선, 7선을 이어가는 시민에게 받은 영예로 이해될 일이다. 그런데 국회의원직을 어떻게 보길 래 영입, 물갈이, 3선 이상 금지 같이 전리품 나눠먹기식으로 다뤄지는지 알 수가 없다. 한국의 의회정치와 정당정치는 민주주의자들의 장이 아니라 공직 약탈자들의 놀이터에 가깝게 되었다.”

(5) 국민경선과 캠프정치의 악순환을 끊어야 한다

“김) 당의 결정 구조도 달라져야 한다고 본다. 당내 다원주의를 위협하고 정치 양극화 심화시키는 데 기여하는 경선 방식도 제한해야 한다.”

“박) 민주주의란 정당 간 경쟁을 중심으로 작동하는 체제다. 시민이 가진 주권, 즉 최종적 결정 권한(the last say)은, 각 정당이 자율적으로 책임 있게 공천한 정당 후보들이 정해진 다음 단계에서 발휘된다. 그런데 국민경선과 같은 이상한 당내 경선 제도는 동일한 시민이 당의 공직 후보 지명에도 참여하고 정당 간 공직 후보자 경쟁에도 결정권자로 참여하게 한다.”

“김) 그렇게 해서 시민 주권을 불합리하게 분열시키는 것도 문제지만, 잠재적 공직 후보자들 개인의 입장에서는 정당이 아니라 자기 자신만 바라보는 열정적 지지 집단을 조직하고 동원하는 데 강력한 유인을 갖게 된다.”

“박) 그들은 정당 안에서 경력을 쌓고 정당 발전에 헌신하는 사람들이 아니다. 여론 시장에서 개인적인 인지도와 영향력을 높이는 데 열의를 보이는 이들은 결과적으로 여론의 주목을 받기 위해 더 세고 강한 언어를 동원해 정치도 나쁘게 만들고 국회와 정당도 나쁘게 만드는 문제를 만든다.”

“김) 캠프 정치의 문제도 개선해야 한다. 캠프(camp) 정치는 말 그대로, 당내 다른 후보의 캠프와 전쟁을 치르는(campaign) 일을 한다. 모든 정치적 적대의 감정은 이로부터 발원한다.”

“박) 당내 경선이 끝나고 본선에 들어와서도 정당이 아니라 후보 개인 캠프가 사라지지 않는다. 본선을 거쳐 대통령에 당선되고 나서도 인사와 정책 등 신정부 운영을 주도하는 것 역시 정당이 아니라 후보 캠프에서 형성된 인맥이 된다. 이들은 대통령 개인에 대한 여론조사 지지율을 높여 집권당과 시민사회의 순응을 얻어내고자 하는, 권력의 사유화 기능을 주도하게 된다. 당내 경선을 무정형의 사이버 권리당원이 아니라 책임 있는 당 대의원이 중심이 되는 방향으로 제도 설계를 바꿔야 한다.”

“김) 지구당이 부패의 고리로 비난받으면서 폐지되었는데, 그러고 나니 정당의 풀뿌리 기반도 사라졌다. 지구당을 개선했어야 하는데, 아예 폐지해서 문제를 없애려 한 게 문제였다. 이제라도 지구당은 복원되어야 한다. 최소한 광역시도당 중심의 정당 운영이 가능할 수 있도록, 정당법을 포함해 정치 관계법 개정 작업에 나서야 한다.”

“박) 정당법에 의해 최대 100명으로 묶여 있는 지금의 시도당이 가진 상근 활동가 규모로는 정당의 기본적인 기능도 하기 어려운 수준이다. 정당의 지역 기반 없이 지방분권화도 어렵다. 정당 없는 지방분권화는 부작용만 키울 것이다. 그런 분권화가 가져올 결과는 지방 유지나 기득세력의 승리 이상 다른 것이 될 수 없다. 지금 한국의 정당은 사회적으로는 분열증적이고, 정책적으로는 무능하고, 국가적으로는 주도적 역할이 없으며, 의제의 측면에서도 언론과 여론에 추종적이고, 윤리적으로는 무규범적 승리주의만 있는 존재로 퇴락해 가고 있다.”

(6) 정당이 선거와 정권 인수를 주도해야 한다

“김) 지금 정당은 국가 공동체 안에서 독립적인 기반과 토대가 취약하기에, 당내 분열과 갈등이 언제 재현될지 모르는 매우 유약한 정치 조직에 불과하다. 여론 동원과 권력 투쟁에서는 강한 힘을 가질지 모르나 사회적으로는 취약하다. 정당들이 자주 위기에 처하고 비대위나 혁신위를 반복하게 되는 것은 이 때문이다. 정당이 발전하지 않으면 선거제도 개혁의 효과도 나타날 수 없고, 정책 연립이든 연립 정권이든 실현되기 어렵다. 이제, 제발, 정당 제대로 운영했으면 한다.”

“박) 한쪽 정당은 독단으로, 다른 한쪽 정당은 무책임하게 대응하는, 적대적 공생의 양극화 정치는 끝내야 한다. 여야 대선 공약 가운데 공통 의제는 국회에서 입법과 예산의 뒷받침을 순조롭게 받을 수 있어야 한다. 여야가 합의만 한다면 우리 사회의 중대 과제를 갈등을 줄여 다뤄나갈 수 있다. 필요하다면 중요 의제별로 여야 공동의 특위를 운영하는 것도 방법이다. 19대 국회의 ‘공무원연금개혁특위’처럼 여야만이 아니라 관련 부처와 이해당사자를 참여시켜 합의안을 구체화할 수도 있다.”

“김) 대통령 인수위도 달리 운영해야 한다. 대통령직 인수위는 반드시 실현해야 할 정책 의제를 중심으로 구체적인 집행 계획을 세우는 데 집중해야 한다.”

“박) 모든 정책을 인수위가 책임질 일이 아니다. 인수위 이후엔 국무회의, 당정 협의 등 공식 제도와 절차를 통해 점검하고 기획하게 하면 된다. 인수위 운영은 정당 중심으로 해야 한다. 정당이란 무엇인가? 정의상, 정권 인수 기구이다.”

“김) 정당들이 일찍부터 예비 내각 혹은 그에 가까운 준비팀을 운영하게 해야 가능한 일 아닐까 싶다. 사실상 정권 인수위 역할을 해야 한다. 그래야 관료와 학자 중심으로 수백 개 의제를 남발하는 인수위가 아닌 실질적으로 책임 정치를 할 수 있다.”

“박) 1998년 첫 인수위 때부터 10대 전략, 100대 과제, 그리고 그 밑에 297개 중과제, 910개 실천과제와 같이 정책 목록을 남발하는 인수위 방식은 임기 5년 내내 국정 혼란과 비효율만 야기할 뿐이다. 정당이 제 역할을 해야 모든 불합리와 비정상이 조금씩 개선될 수 있다.”

“김) 대선 이후는 그야말로 대통령의 시간이다. 이제 이 문제로 넘어가보자.”

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